De eerste uitspraken over het PAS zijn inmiddels gewezen en er staan er nog meer op stapel. De verhouding tussen stikstof, bestemmingsplannen en het PAS komt in die uitspraken nog niet aan de orde, daarom staan wij in dit blog bij deze verhouding stil.

Meldingsplicht

Onlangs deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) drie uitspraken over het rechtskarakter van een reactie op een PAS-melding. De meldingsbevestiging die het bevoegd gezag na het indienen van een PAS-melding aan de indiener toestuurt, kwalificeert niet als besluit als bedoeld in de Awb. De reden hiervoor is dat de meldingsbevestiging niet op rechtsgevolg is gericht. Dat betekent dat gedane meldingen niet appellabel zijn.

Pilot-zaken

Daarnaast heeft de Afdeling op 30 november 2016 en 1 december 2016 de behandeling van een aantal Pilot-zaken over de houdbaarheid van het PAS met het oog op de Europese Habitatrichtlijn gepland.

De Pilot-zaken gaan allemaal over een vergunning die op grond van artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) nodig is voor activiteiten die stikstofuitstoot veroorzaken of over handhavingsverzoeken voor activiteiten waarvoor sinds de inwerkingtreding van het PAS juist géén 19d-Nbw-vergunning meer vereist is.

De uitspraken van de Afdeling in de Pilot-zaken zullen naar verwachting niet zien op de vraag of en hoe van het PAS (en met name de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt) gebruikt kan worden bij het vaststellen van bestemmingsplannen. De uitspraken in de Pilot-zaken zullen daarom geen uitsluitsel geven op de verhouding tussen een bestemmingsplan en het PAS.

Gelet op de onzekerheid hierover in de praktijk zouden wij het toejuichen als de Afdeling van deze gelegenheid toch gebruik maakt om richting te geven over de verhouding bestemmingsplannen en het PAS.

Bestemmingsplannen en het PAS

Hoewel het PAS niet direct van toepassing is op de vaststelling van bestemmingsplannen, is er volgens ons wel ruimte om bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruik te maken van het PAS. Hoe de gemeenteraad dat kan doen, zetten wij in deze blog uiteen.

Uitgangspunt: een bestemmingsplan kan geen ontwikkelingsruimte uit het PAS claimen

De toestemmingsbesluiten waarmee ontwikkelingsruimte uit het PAS aan projecten of handelingen wordt toegedeeld zijn opgesomd in artikel 19km Nbw. Het ‘normale’ bestemmingsplan wordt daarin niet genoemd, in tegenstelling tot bestemmingsplannen die betrekking hebben op een ontwikkelingsgebied (artikel 2.3 Crisis- en herstelwet). Daarom kan een normaal bestemmingsplan geen ontwikkelingsruimte uit het PAS voor projecten of handelingen claimen.

Passende beoordeling bestemmingsplan

Een bestemmingsplan dat vanwege de stikstofdepositie significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied moet passend beoordeeld worden (artikel 19j lid 2 Nbw). Een passende beoordeling kan echter achterwege blijven als significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten (artikel 19j lid 2 Nbw) of als voor de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, al eerder een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van het bestemmingsplan (artikel 19j lid 5 Nbw).

In die laatste zin zit volgens ons de crux. Als een bestemmingsplan alleen projecten of activiteiten mogelijk maakt die al zijn opgenomen in het PAS of zijn toegestaan onder het PAS, zijn significante gevolgen op voorhand uitgesloten. Bovendien zijn die projecten of activiteiten reeds passend beoordeeld. Namelijk in de passende beoordeling van het PAS. Op grond van artikel 19j lid 5 Nbw is het niet nodig dat bestemmingsplan opnieuw passend te beoordelen.

NB: voorgaande geldt uiteraard enkel indien het bestemmingsplan geen andere significante gevolgen kan hebben anders dan veroorzaakt door stikstofdepositie.

Bij een passende beoordeling moeten de ‘worst-case’ gevolgen van de nieuwe ontwikkelingen van het plan worden afgezet tegen de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt gevormd door het feitelijke en planologisch legale gebruik. Daartegen moeten werkzaamheden bij het uitvoeren van de projecten uit het bestemmingsplan, alle ontheffings-, wijzigings-, en uitwerkingsmogelijkheden, als nieuwe ontwikkelingen, afgezet worden. Ook projecten die al wel gerealiseerd zijn, maar voor het eerst planologisch worden bestemd zijn nieuwe ontwikkelingen. Dat geldt ook voor ontwikkelingen die onder het oude plan al mogelijk waren, nog niet zijn gerealiseerd en in het nieuwe plan weer worden opgenomen. Onherroepelijk vergunde activiteiten die nog niet zijn gerealiseerd, worden niet tegen de referentiesituatie afgezet, maar tegen de Europeesrechtelijke peildatum. Zie voor een overzicht van de jurisprudentie de Handreiking passende beoordeling stikstofaspecten bestemmingsplannen van het Ministerie van Economische Zaken.

Vereiste van uitvoerbaarheid

Naast de eisen uit de natuurbeschermingswetgeving gelden uiteraard ook de planologische eisen voor het vaststellen van bestemmingsplannen. Zo dient een bestemmingsplan uitvoerbaar te zijn binnen de planperiode (artikel 3.1.6 lid 1 sub f Bro).

Voor de vaststelling van een bestemmingsplan met een verwijzing naar (de passende beoordeling van) het PAS is dus vereist dat het zeker is dat de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, ook mogelijk zijn op grond van het PAS. Dat kan volgens ons in drie gevallen:

  1. het project valt onder de grenswaarde;
  2. het project valt in Segment 1; of
  3. het project valt in Segment 2.

Hoe de planwetgever zich hiervan kan vergewissen of dit zeker kan stellen lichten we in het hiernavolgende toe.

NB: let wel dat de looptijd van het PAS (zes jaar, artikel 19kg lid 5 Nbw) verschilt van de planperiode van een bestemmingsplan (tien jaar, artikel 3.1 lid 2 Wro). Voor ontwikkelingen die wel in de planperiode vallen, maar in de looptijd van het PAS kan de planwetgever overleggen met de provincie, om te waarborgen dat in het volgende programma ruimte zal zijn voor deze ontwikkelingen

Activiteiten onder de grenswaarde van 1 mol

Met de komst van het PAS gelden voor activiteiten onder de grenswaarde van 1 mol/ha/j de volgende wettelijke regels:

  1. voor projecten met een stikstofdepositie van 0,05 mol of minder geldt nooit een vergunning- of meldplicht;
  2. voor projecten binnen de sectoren industrie, landbouw en infrastructuur geldt een meldingsplicht indien de stikstofdepositie meer is dan 0,05 mol maar minder of gelijk is aan 1 mol. Indien de grenswaarde van 1 mol van rechtswege naar 0,05 mol is bijgesteld (vanwege het opraken van depositieruimte) geldt voor deze projecten een vergunningplicht op grond van artikel 19d Nbw;
  3. voor overige projecten geldt een vergunningplicht als zij een stikstofdepositie van meer dan 1 mol veroorzaken. Indien de grenswaarde van 1 mol van rechtswege naar 0,05 mol is bijgesteld geldt de vergunningplicht op grond van artikel 19d Nbw vanaf een stikstofdepositie die meer is dan 0,05 mol.

Voor de inwerkingtreding van het PAS was het mogelijk een zogenoemd stikstofemissieplafond op te nemen in een bestemmingsplan. Het stikstofemissieplafond bestaat uit een bouw- of gebruiksregel die voorschrijft dat van planologische uitbreidingsmogelijkheden alleen gebruik gemaakt mag worden als dat niet leidt tot een toename van de stikstofdepositie. Significante effecten zijn dan op voorhand uitgesloten, zodat deze niet passend beoordeeld hoeven te worden.

Een vergelijkbare figuur is onder het PAS volgens ons ook mogelijk. Door het opnemen van bouw- en gebruiksregels die planologische ontwikkelingen alleen toestaan als de stikstofdepositie beneden de grenswaarde van 1 mol, of van 0,05 mol (indien de grenswaarde van rechtswege naar beneden is bijgesteld) blijft. In dat geval is het volgens ons goed verdedigbaar dat voor de passende beoordeling van projecten die onder de grenswaarde blijven te verwijzen naar de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS.

Het PAS gaat er namelijk vanuit dat met deze projecten rekening is gehouden bij de passende beoordeling van het PAS. Van projecten die onder de grenswaarde blijven is ingevolge het PAS al verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken gebieden niet worden aangetast.

Segment 1 – prioritaire projecten

Het PAS voorziet in de mogelijkheid om projecten of handelingen aan te melden als prioritair project in de Regeling PAS. Voor deze projecten wordt ontwikkelingsruimte uit het PAS gereserveerd.

Indien sprake is van een één op één inpassing van een prioritair project waarvoor in Segment 1 ontwikkelingsruimte is gereserveerd in een bestemmingsplan hoeft het aspect stikstof niet passend beoordeeld te worden. De planwetgever kan volgens ons volstaan met een verwijzing naar de voor het PAS opgestelde passende beoordeling. Daarin is al geconcludeerd dat de uitvoering van het PAS, inclusief de toekenning van ontwikkelingsruimte aan dit Segment 1 project, de natuurlijke kenmerken van geen enkel Natura 2000-gebied zal aantasten. Daarom hoeft voor het bestemmingsplan geen aparte passende beoordeling te worden gemaakt.

Segment 2 – provinciale projecten

De ontwikkelingsruimte die overblijft na aftrek van de ruimte gereserveerd voor prioritaire projecten, wordt Segment 2 genoemd. De ontwikkelingsruimte in Segment 2 is vrij beschikbaar. In veel gevallen is Gedeputeerde Staten bevoegd deze vrije beschikbare ontwikkelingsruimte te verdelen. Gedeputeerde Staten stellen beleidsregels vast over de wijze waarop deze ruimte wordt verdeeld.

Gedeputeerde Staten kunnen in hun beleidsregels ook ontwikkelingsruimte reserveren voor provinciale prioritaire projecten. In dat geval geldt volgens ons dezelfde redenering als ten aanzien van prioritaire procenten. Dat houdt in dat de planwetgever voor de projecten kan verwijzen naar de passende beoordeling in het kader van het PAS.

Conclusie

Als het PAS de aankomende toets van de Afdeling doorstaat en in stand blijft biedt het PAS volgens ons zeker een hulpmiddel bij het opstellen van bestemmingsplannen.

Dit geldt in het bijzonder als met het bestemmingsplan uitsluitend ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt die onder de grenswaarde blijven, dan wel binnen Segment 1 of binnen Segment 2 vallen.

Of het PAS daadwerkelijk gebruikt kan worden bij het opstellen van bestemmingsplannen, is nog niet zeker. Gelet daarop zouden wij het toejuichen als de Afdeling zich in de aankomende uitspraken toch zou uitlaten over de bruikbaarheid van het PAS bij het vaststellen van bestemmingsplannen.

Wet natuurbescherming

Ook onder de nieuwe Wet natuurbescherming is er ruimte voor een programmatische aanpak. Daarover lees je meer in ons blog in de serie over de nieuwe Wet natuurbescherming.