Le 1er novembre 2016, le ministre fédéral des Finances, Bill Morneau, a publié son Énoncé économique de l’automne, qui présente les changements apportés aux priorités du gouvernement fédéral en prévision du processus budgétaire de 2017. Tout en réaffirmant l’engagement du Canada envers les investissements dans l’infrastructure, l’Énoncé économique de l’automne rééquilibre les priorités du gouvernement en matière d’infrastructure dans le contexte économique actuel.

Parmi les propositions de M. Morneau, voici celles qui pourraient intéresser les bénéficiaires de financement, les promoteurs de projets d’infrastructure et les investisseurs :

  • un investissement supplémentaire de 81 G$ CA sur 11 ans, à compter de 2017-2018, dans le transport en commun (25,3 G$ CA), l’infrastructure verte (21,9 G$ CA), l’infrastructure sociale (21,9 G$ CA), le transport en appui au commerce international (10,1 G$ CA) ainsi que dans les projets qui viennent en aide aux collectivités rurales et nordiques du Canada (2 G$ CA). Des détails concernant l’architecture de programme et les affectations précises seront communiqués dans le budget de 2017;
  • la création d’une nouvelle Banque de l’infrastructure du Canada chargée d’investir une somme d’au moins 35 G$ CA. Son mandat principal sera de collaborer avec les provinces, les territoires et les municipalités dans le but de repérer et de réaliser des projets offrant des résultats sur les plans économique, social et environnemental et favorisant des investissements massifs supplémentaires provenant de capitaux privés. Le gouvernement s’attend à ce que les investissements effectués par la Banque de l’infrastructure du Canada aient pour effet d’attirer un maximum de capitaux institutionnels.

LA BANQUE DE L’INFRASTRUCTURE DU CANADA

La nouvelle banque, en raison de sa structure et de sa gouvernance, s’inspire largement d’un rapport récemment publié par le Conseil consultatif en matière de croissance économique du ministre des Finances (le « Conseil consultative »). Dans son rapport, le Conseil consultatif a souligné deux fortes tendances : d’un côté, le besoin continu du Canada en investissements importants dans l’infrastructure pour accroître sa productivité et, de l’autre, des ressources de plus en plus importantes en capital institutionnel (provenant de banques, de caisses de retraite, de sociétés d’assurance, de fonds d’investissement souverains et d’autres investisseurs à long terme) prêtes à être mobilisées.

En outre, dans son rapport, le Conseil consultatif recommandait notamment au gouvernement de combler le déficit d’infrastructure en facilitant les investissements en capital institutionnel dans ce secteur par la mise en place d’une banque de développement sans lien de dépendance. Comme l’avait imaginée le Conseil consultatif, la banque deviendrait un centre d’excellence pour le financement et la réalisation de projets d’infrastructure prioritaires à l’échelle nationale, en supposant que des mesures de planification soient prises pour atténuer les risques liés aux projets et que des investissements soient effectués sous la forme de capitaux propres subordonnés et de positions de prêts. Bien qu’il s’agisse d’une organisation sans lien de dépendance, le gouvernement serait tout de même responsable d’en établir l’orientation stratégique globale et les priorités en matière d’investissement de haut niveau.

On peut le constater dans l’Énoncé économique de l’automne, M. Morneau semble avoir adopté de manière générale les recommandations de ses conseillers, en y apportant toutefois quelques ajustements.

  • La banque sera une société d’État fédérale sous la responsabilité du ministre de l’Infrastructure et des Collectivités.
  • Bien que l’investissement initial annoncé se situe en deçà de la cible de 40 G$ CA sur 10 ans recommandée par le Conseil consultatif, le gouvernement prévoit d’abord injecter dans la Banque de l’infrastructure du Canada une tranche de 15 G$ CA tirée de la somme de 81 G$ CA dont il est question ci-dessus, qui s’appliquera aux catégories indiquées précédemment (transport en commun, infrastructure verte, infrastructure sociale, transport en appui au commerce international et projets qui viennent en aide aux collectivités rurales et nordiques du Canada). Une autre tranche de 20 G$ CA serait réservée aux participations au capital ou aux prêts et garanties de prêts octroyés pour des projets précis. Cependant, à la lecture de l’Énoncé économique de l’automne, il reste encore à déterminer si la Banque de l’infrastructure du Canada se concentrera sur les projets représentant un coût total supérieur à 100 M$ CA, comme le recommandait le Conseil consultatif.
  • Si le Conseil consultatif mettait davantage l’accent sur les investissements effectués sous la forme de capitaux propres subordonnés et de positions de prêts, l’Énoncé économique de l’automne opte plutôt pour une certaine flexibilité sous forme d’investissements directs, d’apports remboursables, de créances non subordonnées et de positions en capital ainsi que de garanties de prêt.
  • La Banque de l’infrastructure du Canada effectuera notamment des investissements dans des projets et des plans générant des revenus qui contribuent à la viabilité à long terme de l’infrastructure dans l’ensemble du pays.
  • Contrairement au rapport du Conseil consultatif, l’Énoncé économique de l’automne insiste moins sur le besoin que la Banque de l’infrastructure du Canada agisse comme un centre d’excellence pour l’approvisionnement, la réalisation et le financement de projets. Le gouvernement semble ainsi reconnaître que le Canada est déjà un chef de file mondial dans plusieurs de ces secteurs en raison de son utilisation fréquente des partenariats public-privé pour l’exécution de projets d’infrastructure à tous les ordres de gouvernement, notamment au fédéral avec PPP Canada.

CONCLUSION

Grâce à la création de la Banque de l’infrastructure du Canada, ces investissements dans l’infrastructure, dont les risques auront été en grande partie atténués, attireront sans l’ombre d’un doute des capitaux institutionnels, surtout s’ils sont assortis d’une garantie implicite ou expresse du gouvernement fédéral. Certaines questions se posent toutefois à long terme. Le gouvernement est-il réellement disposé à prendre en charge les positions subordonnées et les risques liés au développement qui reviennent habituellement au secteur privé? Qu’en retireront les contribuables au final? Quel sera l’effet de ces mesures sur le secteur privé, qui assume à l’heure actuelle ces risques et ces positions? En outre, il est tout aussi important de se demander à quel point les administrations provinciales, territoriales et municipales devront céder les rênes d’un projet d’infrastructure dans leur territoire afin de pouvoir tirer parti de nouvelles possibilités de financement, et de se questionner sur leur volonté de le faire. Cela dit, la Banque de l’infrastructure du Canada est une belle idée qui évoluera de toute évidence au fil du temps.

En ce qui concerne les futurs projets d’infrastructure qui seront mis de l’avant, bien que l’Énoncé économique de l’automne cible les transports en commun, l’infrastructure verte et l’infrastructure sociale, les intervenants du marché devraient guetter la parution d’annonces concernant des projets précis dans les mois à venir.