Dans sa décision Guindon c. Canada (« Guindon »), publiée le mois dernier, la Cour suprême du Canada (la « CSC ») a confirmé la constitutionnalité d’une sanction administrative pécuniaire (une « SAP »). Cette décision a d’importantes répercussions sur les personnes ou entreprises qui seront menacées de SAP à l’avenir.

LES SAP

Depuis 20 ans, de nombreux organismes administratifs du Canada ont obtenu de nouveaux pouvoirs leur permettant d’appliquer des SAP à titre de sanctions pour des infractions réglementaires. Bien que les exigences procédurales propres à l’imposition de ces SAP varient d’un organisme à un autre, elles sont généralement beaucoup moins rigoureuses que celles relatives à l’imposition d’une amende pénale conventionnelle. C’est pourquoi les SAP sont devenues un outil populaire auprès des organismes de réglementation et une source de controverse.

Dans une série de causes récentes, les parties poursuivies pour le paiement de SAP ont remis leur constitutionnalité en question. Notamment, elles ont plaidé que le fait d’être visées par une procédure relative à l’imposition d’une importante SAP équivaut à être « inculpé » au sens de l’article 11 de la Charte canadienne des droits et libertés (l’« Article 11 »), de sorte qu’elles devraient bénéficier des protections que cette disposition accorde à tout inculpé. Puisque les protections procédurales qui accompagnent les SAP ne satisfont habituellement pas aux exigences de l’Article 11, ces contestations, en cas de succès, pourraient permettre d’invalider les dispositions relatives aux SAP.

À quelques exceptions près, ces contestations ont été infructueuses. Les tribunaux canadiens ont adopté une approche empreinte de retenue à l’égard de l’État régulateur et ont constamment soutenu qu’il était dans l’intérêt du public de disposer d’une réglementation efficace qui accorde aux organismes de réglementation le pouvoir d’imposer des SAP très importantes, sans avoir à se soucier des garanties procédurales de la Charte. Avant la décision Guindon, par contre, aucune de ces contestations n’avait été portée en appel devant la CSC.

WIGGLESWORTH ET L’APPLICATION DE L’ARTICLE 11

L’arrêt de principe au sujet de l’Article 11 a été rendu par la CSC en 1987 dans sa décision R. c.Wigglesworth (« Wigglesworth »). Dans cette affaire, la CSC a énoncé un test à deux volets pour déterminer si l’Article 11 s’applique à une action de l’État. En vertu de ce critère, une action peut être assujettie à l’Article 11, soit par sa « nature », soit parce qu’elle entraîne de « véritables conséquences pénales » envers le justiciable.

Le premier volet renvoie aux affaires qui, par leur nature, constituent des infractions pénales. Une affaire n’a pas à être grave pour constituer une telle infraction; par exemple, une simple infraction au Code de la route sera visée par l’Article 11. Le deuxième volet du test, celui des « véritables conséquences pénales », vise les affaires qui, bien qu’elles ne soient pas des infractions pénales par nature, entraînent des conséquences suffisamment graves envers le justiciable pour qu’il bénéficie des garanties prévues à l’Article 11. La CSC décrit une « véritable conséquence pénale » comme un « emprisonnement ou une amende qui par son importance semble être imposée dans le but de réparer le tort causé à la société en général plutôt que pour maintenir la discipline à l’intérieur d’une sphère d’activité limitée ».

De manière générale, les SAP sont imposées dans des situations administratives et constituent rarement, voire jamais, une infraction pénale par nature. Pour cette raison, les contestations visant des SAP reposent presque toujours sur l’argument voulant que l’importance de la SAP en cause démontre qu’elle est imposée non seulement dans un objectif de réglementation, mais aussi pour punir le justiciable, et que son imposition devrait par conséquent être assujettie aux contraintes procédurales énoncées à l’Article 11.

LA DÉCISION GUINDON

L’affaire Guindonvisait une SAP prévue à l’article 163.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu. Conformément à la loi, des sanctions pécuniaires s’élevant à la somme de 546 747 $ CA ont été imposées à une avocate canadienne, Me Julie Guindon, pour avoir fait de fausses déclarations concernant le statut fiscal d’un programme de bienfaisance. Me Guindon a interjeté appel de la sanction à la Cour canadienne de l’impôt, qui a accueilli l’appel et jugé qu’elle avait droit au bénéfice des garanties procédurales de l’Article 11. La Cour d’appel fédérale a annulé ce jugement et rétabli la SAP. Me Guindon en a donc appelé devant la CSC.

Dans son jugement, la CSC, par une majorité de quatre juges contre trois, a conclu que cette SAP n’était pas visée par les dispositions de l’Article 11 et qu’elle était donc constitutionnellement valide.

Comme la majorité des jugements des instances inférieures des dernières années, la décision des juges majoritaires dans l’affaire Guindonse caractérise par une grande retenue à l’égard de l’État régulateur et par une reconnaissance de l’idée selon laquelle les organismes de réglementation ont besoin de vastes pouvoirs relatifs aux SAP afin d’assumer leurs responsabilités. Dans leur analyse de l’article 163.2, les juges majoritaires ont conclu que les SAP étaient nécessaires pour favoriser l’observation du régime réglementaire de la Loi de l’impôt sur le revenu,qu’elles faisaient partie intégrante de celui-ci et que des SAP importantes sont justifiables afin qu’elles ne soient pas considérées simplement comme une dépense d’exploitation parmi tant d’autres.

La démarche empreinte de retenue des juges majoritaires s’est étendue à leur traitement du volet relatif aux « véritables conséquences pénales » du test relatif à l’Article 11. En appliquant ce second volet du test, les juges majoritaires ont affirmé que l’importance de la SAP — qui dans cette affaire s’élevait à plus d’un demi-million de dollars — ne constituait pas une véritable conséquence pénale, car cette SAP avait été établie dans l’objectif de décourager la violation du régime réglementaire en vigueur et parce que la stigmatisation liée à la disposition n’était pas comparable à une déclaration de culpabilité. En d’autres mots, puisque la SAP avait, du point de vue des juges majoritaires, un objectif réglementaire légitime (encourager l’observation du régime fiscal en place), la SAP imposée à la justiciable à cette fin ne constituait pas une véritable conséquence pénale pour elle.

QUE FAIRE MAINTENANT?

L’usage répandu des SAP et le manque de garanties procédurales s’y rattachant ont entraîné des inquiétudes par rapport à l’abus de pouvoir potentiel par les autorités à cet égard, par exemple en imposant, sous prétexte d’appliquer un régime de « réglementation », des SAP d’un montant très élevé qui constituent en réalité une méthode pour imposer une sanction pénale à des infractions réglementaires. De nombreux commentaires exprimés, notamment pendant les audiences de l’affaire Guindon, indiquent que la CSC aurait pu profiter de la décision Guindonpour répondre à ces inquiétudes.

À cet égard, cette décision déçoit. Même si les juges majoritaires ont confirmé qu’une SAP entraînerait une véritable conséquence pénale pour le justiciable si « son objet ou son effet » était punitif, et même s’ils ont soutenu que le critère devrait surtout concerner les répercussions possibles de la SAP sur la personne visée par la procédure, ils sont restés peu loquaces sur les répercussions de la SAP en litige sur l’appelante, Mme Guindon, et n’offrent pas de ligne directrice précise sur la pertinence de sa capacité de la payer ou d’autres circonstances propres au justiciable pour évaluer si une SAP entraîne une véritable conséquence pénale pour elle.

Ainsi, l’affaire Guindonsemble confirmer, dans l’ensemble, que les dispositions relatives aux SAP sont pratiquement impossibles à contester en vertu de la Charte. De plus, la législation quant à l’application des SAP dans des cas précis demeure vague. Ce flottement est mis en évidence par le fait que la SAP dans l’affaire Guindonest inhabituelle, en dehors du contexte fiscal, car elle est calculée automatiquement en fonction d’une formule mathématique (dans ce cas, selon l’impôt sur le revenu évité). En comparaison, la plupart des principaux pouvoirs relatifs aux SAP accordés aux organismes de réglementation canadiens sont de nature discrétionnaire, et ces SAP sont calculées et imposées au gré de l’organisme. En réalité, elles sont appliquées en fonction de facteurs semblables à ceux sur lesquels se fonde une cour criminelle pour fixer une amende. La CSC n’a pas encore entendu un appel visant une SAP discrétionnaire. Par ailleurs, la décision Guindonn’a pas été rendue par une majorité conventionnelle de la Cour puisque cet appel a été examiné par quatre juges seulement : des sept juges qui l’ont entendu, trois ont refusé de se pencher sur la question des SAP en raison d’une question procédurale (sans lien avec le mérite de l’affaire).

La décision récente de la Cour d’appel de l’Alberta dans Walton v. Alberta (Securities Commission) peut offrir des pistes quant à la capacité de contester des SAP à la suite de Guindon, surtout dans les situations visant des SAP discrétionnaires (plutôt que celles calculées selon une formule automatique comme dans Guindon)Dans Walton,la Cour a écarté certaines SAP imposées par la Commission des valeurs mobilières de l’Alberta, au motif que la Commission n’avait pas démontré que les SAP étaient proportionnelles aux circonstances des intimés visés, et que la Commission n’avait pas fourni de raisons logiques, transparentes et intelligibles pour soutenir l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’imposer ces importantes SAP. Bien que la décision Walton précède la décision Guindon,elle est conforme aux principes généraux énoncés par la CSC dans cette dernière. Qui plus est, comme pour les SAP dans l’affaire Guindon,la disposition relative aux SAP dans l’affaire Waltonavait auparavant été jugée constitutionnelle. Ainsi, la décision Waltonsoutient le principe que même les SAP imposées en vertu d’une disposition constitutionnelle peuvent faire l’objet d’une contestation au cas par cas, ce qui pourrait servir d’exemple pour les contestations qui seront soulevées à l’avenir.