In een uitspraak van 27 juli 2016 creëert de Afdeling bestuursrechtspraak een rechtsingang voor het geval dat niet tijdig wordt besloten op een aanvraag die strekt tot legalisatie van een bestaande situatie en als gevolg waarvan het bestuursorgaan in de tussentijd niet handhavend optreedt. In dit geval ligt er al een ontwerpbesluit en is er daarmee concreet zicht op legalisatie.

De Afdeling creëert deze rechtsingang door in dit geval aan te nemen dat appellante (een partij die handhaving nastreeft) zowel belanghebbende is als procesbelang heeft bij de behandeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat strekt tot legalisatie van een bestaande situatie.

De feiten

Het gaat in deze uitspraak om een aanvraag van ENCI B.V. (ENCI) voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Deze vergunningaanvraag ziet op het voortzetten van bestaande bedrijfsactiviteiten van ENCI. Het college van gedeputeerde staten van Limburg (college) heeft hierop een ontwerpbesluit tot verlening van de vergunning vastgesteld, waarmee de bestaande situatie kan worden gelegaliseerd. De stichting Stichting Enci Stop (SES) is het al geruime tijd niet eens met deze legalisatie. SES heeft daarom een zienswijze tegen het ontwerpbesluit ingediend. Het college verzuimt vervolgens een besluit te nemen in vervolg op het ontwerpbesluit. Hierop stelt SES bij de Afdeling beroep in tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de door ENCI aangevraagde vergunning. Dit omdat SES in de handhavingsprocedure kan worden verweten dat er zicht op legalisatie is en er aldus niet handhavend hoeft te worden opgetreden.

De rechtsvraag en het Afdelingsoordeel

De voorliggende rechtsvraag is of SES ontvankelijk is in haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de vergunningaanvraag van ENCI. Het college stelt zich op het standpunt dat dat niet het geval is, omdat SES geen belang zou hebben bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van het gevraagde besluit.

Naar aanleiding van dit verweer van het college komt de Afdeling tot de volgende rechtsoverwegingen 3.2 en 3.3 (onderstrepingen door auteurs):

3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013: BZ7462) is het antwoord op de vraag of een (rechts)persoon belanghebbende is bij het niet tijdig nemen van een besluit niet afhankelijk van de belangen waarin deze mogelijk wenst te worden beschermd in het kader van het nog te nemen reële besluit. Als belanghebbende bij het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag voor een vergunning worden in beginsel degenen aangemerkt die belanghebbende zouden zijn bij het reële besluit. Aangezien SES belanghebbende zou zijn bij een aan ENCI te verlenen Nbw-vergunning is zij tevens belanghebbende bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag voor een Nbw-vergunning van ENCI.

3.3 De Afdeling overweegt voorts dat zij anders dan volgt uit de uitspraken van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3501, en 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4566, thans van oordeel is dat degene die de weigering van een vergunningaanvraag nastreeft, die strekt tot legalisering van een bestaande situatie, belang heeft bij de behandeling van zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op die aanvraag (vergelijk de uitspraak van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1061).

SES, die beëindiging van de bedrijfsactiviteiten van ENCI nastreeft heeft derhalve belang bij de behandeling van haar beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag die strekt tot legalisering van de bestaande bedrijfsactiviteiten. Door de terinzagelegging van het ontwerp-besluit strekkende tot verlening van de vergunning wordt er, omdat er concreet zicht op legalisering bestaat, niet handhavend opgetreden. SES wenst rechtsmiddelen aan te wenden tegen de verlening van de vergunning om te bewerkstelligen dat dat besluit wordt vernietigd en de vergunning wordt geweigerd, waarna er handhavend moet worden opgetreden. Reeds hierom heeft SES een belang bij de beoordeling van haar beroep.

Uit deze rechtsoverwegingen blijkt dat de Afdeling twee stappen zet om tot de conclusie te komen dat SES ontvankelijk is in haar beroep. Allereerst oordeelt de Afdeling in rechtsoverweging 3.2 dat SES belanghebbende is bij het niet tijdig nemen van het gevraagde besluit.

In de tweede plaats oordeelt de Afdeling in rechtsoverweging 3.3 dat SES procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Daarbij springt in het oog dat voor het hebben van procesbelang bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat strekt tot legalisatie van een bestaande situatie, vereist is dat handhavend optreden achterwege blijft. Dat blijft in het geval van SES achterwege omdat er al een ontwerpbesluit is genomen en er daardoor concreet zicht op legalisatie bestaat. Naar valt aan te nemen, is dit laatste gegeven voor de Afdeling doorslaggevend geweest voor het aannemen van procesbelang van SES. Het verdient overigens opmerking dat SES ook over de hobbel van het relativiteitsvereiste heen komt.

Het belang van de uitspraak voor de praktijk

De benadering van de Afdeling valt te prijzen en is voor de praktijk van belang. Wel moet worden gerealiseerd dat de door de Afdeling opengestelde rechtsingang alleen geldt voor kwesties waarbij handhavend optreden wegens concreet zicht op legalisatie achterwege blijft. Hiermee wordt immers voorkomen dat degenen die in een dergelijke situatie handhaving nastreven het bos worden ingestuurd. Namelijk door óf hen te dwingen te wachten op het besluit tot verlening, dat eerst aan te vechten en dan om handhaving te vragen en daar vervolgens weer over te procederen. Óf door hen te dwingen tot het direct uitlokken van een handhavingsbesluit en dat aan te vechten met daarbij een waarschijnlijk negatieve uitkomst omdat er met het ontwerpbesluit concreet zicht op legalisatie bestaat. Een nuttige uitspraak van de Afdeling dus in geval van al dan niet bewust vertragende bestuursorganen in een dergelijke handhavingssituatie.

Nadere observaties bij de uitspraak

De uitspraak van de Afdeling roept bij nadere analyse enkele vragen op. Zien wij het goed, dan gaat de Afdeling in deze uitspraak, anders dan de tekst daarvan suggereert, ‘om’ ten aanzien van het belanghebbende-begrip bij het niet tijdig nemen van een besluit.

In eerdere jurisprudentie werd namelijk aangenomen dat “de ratio van artikel 6:2 van de Awb in verbinding met artikel 1:2, eerste lid, [is] dat degene die bij een besluit belang heeft, kan afdwingen dat een bestuursorgaan daadwerkelijk een besluit neemt. Daarbij moet gedacht worden aan degene die een wijziging van de juridische situatie nastreeft en niet aan degene die gebaat is bij een afwijzing van de aanvraag en de bestaande situatie wil handhaven. Voor deze laatste verandert de bestaande situatie immers niet zolang niet op de aanvraag is beslist.” (Zie hiervoor ABRvS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3501 en ABRvS 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4566, waarnaar de Afdeling in de uitspraak van 27 juli 2016 ook verwijst.)

Met andere woorden, iemand die gebaat is bij behoud van de bestaande juridische situatie was volgens deze oude jurisprudentielijn geen belanghebbende in een beroep tegen het niet tijdig beslissen van een besluit tot legalisatie van een bestaande situatie. SES zou daarvan uitgaande in de onderhavige procedure niet-ontvankelijk zijn verklaard.

De nieuwe lijn uit de uitspraak van 27 juli 2016 houdt daarentegen in dat in beginsel een ieder die belanghebbende is bij het reële besluit, ook belanghebbende is bij het niet tijdig nemen van dat besluit, ongeacht of diegene baat heeft bij een toewijzing of afwijzing van het gevraagde besluit. Daarmee is SES nu wel belanghebbende, waarbij het er dus maar de vraag is of deze lijn ook buiten de handhavingscontext van het onderhavige geval geldt.

Doordat de Afdeling is omgegaan ten aanzien van het belanghebbende-begrip, dient de Afdeling in deze specifieke situatie, wederom anders dan de tekst van de uitspraak suggereert (“thans van oordeel”) voor het eerst ook een oordeel te geven over het procesbelang in een dergelijke situatie. In het licht van het voorgaande valt het ons dus op dat de Afdeling in rechtsoverweging 3.3 overweegt dat zij ‘om’ gaat ten aanzien van het procesbelang bij procedures over het niet tijdig nemen van een besluit. Zij verwijst hierbij naar de hiervoor genoemde uitspraken uit 2010 en 2012. Die uitspraken gaan evenwel niet over procesbelang, maar geven een uitleg aan het belanghebbende-begrip. Het lijkt erop dat de Afdeling hier op het verkeerde been is gezet doordat het college ter onderbouwing van zijn verweer dat SES geen procesbelang heeft, verwijst naar de hiervoor genoemde uitspraken uit 2010 en 2012 die dus eigenlijk over het belanghebbende-begrip gaan. Het zou dan ook nuttig zijn als de Afdeling in een toekomstige uitspraak een en ander nog eens preciseert.