Continua l’indagine di Sviluppo e Territorio sulle disposizioni della L. 124/2015 relative ai poteri di autotutela della Pubblica Amministrazione. Negli articoli che seguono, pubblicati su Il Sole 24 Ore del 12 ottobre 2015, Guido Inzaghi e Simone Pisani approfondiscono uno degli aspetti introdotti dalla nuova normativa: come computare il termine di 18 mesi per l’esercizio dell’autotutela a seguito della presentazione di una SCIA.

Seguono poi, riflessioni sulla responsabilità dei tecnici nella redazione della SCIA.

Termini e tutela dei terzi: le insidie della nuova SCIA

Pesa l’incertezza nel computo dei 18 mesi per l’autotutela

di Guido Inzaghi e Simone Pisani

L’ultimo ritocco all’istituto della Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) risale a questa estate. Con la legge 124/2015 (riforma della PA), il legislatore ha modificato i poteri di intervento attribuiti all’Amministrazione in caso di SCIA.

Ma nonostante le numerose modifiche introdotte da quando nel 2010 con la legge 122 è stato varato il nuovo modello autorizzatorio, la SCIA continua a presentare alcune criticità. Vediamole con ordine partendo dall’ultima riforma.

I termini per l’autotutela. In via ordinaria, il Comune – se accerta la carenza dei requisiti previsti per la SCIA – può adottare provvedimenti inibitori entro 30 giorni dal ricevimento della segnalazione (in materia e edilizia).

Tuttavia, se sussistono le condizioni per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela, cioè se l’amministrazione verifica a posteriori che l’attività edilizia segnalata è illegittima, i provvedimenti inibitori possono essere adottati anche una volta decorso questo termine di 30 giorni.

La modifica, però, lascia spazio a qualche difficoltà interpretativa. La riforma infatti ha modificato anche l’art. 20nonies della L. 241/1990, precisando in generale, che l’annullamento in autotutela può essere esercitato entro 18 mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici.

Come si declina questa norma in relazione alla SCIA? Trattandosi di una segnalazione del privato, non si ha l’adozione di un provvedimento e, nondimeno, l’individuazione del momento in cui la SCIA porta all’attribuzione di vantaggi economici, appare coincidere col momento in cui la particolare procedura edilizia in esame abilita l’avvio dei lavori.

Di conseguenza, si può ritenere che il termine di 18 mesi decorra dal giorno stesso in cui la SCIA è depositata, perché è in quel momento che l’interessato matura il vantaggio economico di poter aviare legittimamente i lavori.

Le ragioni dei terzi. La SCIA presenta peraltro qualche ulteriore criticità. La segnalazione non costituisce un provvedimento tacito direttamente impugnabile.

I terzi interessati che intendano contestare la legittimità di opere edilizie oggetto di SCIA, pertanto:

  1. In primis devono sollecitare l’amministrazione a effettuare le verifiche di competenza
  2. solo in caso di inerzia, possono esperire azione avverso il silenzio.

Questo percorso impone quindi un onere di preventiva diffida all’amministrazione che può limitare la tempestività della tutela, ciò anche tenuto conto che le lavorazioni oggetto di SCIA possono essere avviate dal giorno della relativa presentazione, mentre al Comune va concesso un congruo termine per rispondere (quello generale fissato dalla legge 241/1990 corrisponde a 30 giorni).

L’avvio dei lavori. Un ulteriore delicato profilo dell’istituto è proprio quello inerente all’opportunità di avviare immediatamente le lavorazioni. Come detto, la legge consente all’amministrazione di inibire le lavorazioni oggetto di SCIA, in via ordinaria, entro 30 giorni dalla presentazione della segnalazione.

Idealmente, al momento della presentazione, la parte dovrebbe aver verificato la piena correttezza e legittimità della pratica e dovrebbe quindi poter procedere serenamente all’avvio delle lavorazioni dalla data di presentazione della segnalazione.

La complessità tecnica e la disomogeneità della materia, tuttavia, spesso non permettono una simile “spensieratezza” dell’interessato, con l’effetto che a volte si preferisce attendere il decorso del termine ordinario di 30 giorni, piuttosto che esporsi al rischio di dover sospendere lavori già in corso, con ogni conseguenza riguardo ai contratti con gli appaltatori, agli investimenti e alla necessità di modificare il progetto.

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Focus: Una proroga non automatica

La Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), così come la Denunci di Inizio Attività (DIA), presenta un limite aggiuntivo rispetto ai permessi costruire, che ne limita la possibilità di proroga dei lavori. Infatti, l’articolo 15 del DPR n. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia), nel prevedere la possibilità di prorogare i termini di inizio e fine lavori, si riferisce al solo permesso di costruire.

In merito, la giurisprudenza (comunque non unanime) ha quindi evidenziato che la norma non è applicabile agli interventi oggetto di DIA (e dunque, analogicamente, a quelli oggetto di SCIA), i cui termini sarebbero quindi improrogabili (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, n. 1764/2015).

Come può quindi l’interessato terminare i lavori avviati con la segnalazione? In quel caso allo scadere della validità del titolo, l’interessato potrà comunque presentare una nuova SCIA o DIA a condizione che la disciplina urbanistica ed ediliza non sia nel frattempo mutata inibendo l’intervento.

Focus: Le fasi critiche

Il conteggio dei 18 mesi: Il combinato disposto tra l’art. 19 e l’art. 21 nonies della L. 241/1990 non consente di identificare con precisione il termine ultimo entro il quale l’Amministrazione è autorizzata a contestare la legittimità delle opere edilizie oggetto di SCIA. La legge prevede che l’amministrazione possa intervenire entro 18 mesi dall’ “attribuzione dei vantaggi economici”. Allo stato, è preferibile sostenere che il termine inizi a decorrere dalla presentazione della SCIA.

L’impugnazione: La segnalazione certificata di inizio attività, così come la denuncia di inizio attività, non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso di inerzia, possono esperire l’azione avverso il silenzio. L’onere di preventiva diffida all’amministrazione può limitare la tempestività della tutela, tenuto conto che le lavorazioni oggetto di SCIA possono essere avviate dal giorno della relativa presentazione.

L’inizio dei lavori: L’oggettiva complessità tecnica della materia edilizia e la disomogeneità dei regolamenti nei diversi comuni, spesso non permettono all’interessato di essere certo della piena correttezza e legittimità della pratica, con l’effetto che a volte si preferisce attendere il decorso del termine di 30 giorni entro il quale l’amministrazione deve compiere le ordinarie verifiche sulla SCIA, piuttosto che vedersi esposti alle conseguenze di una sospensione dell’attività appena avviata

La proroga dei termini: L’articolo 15 del DPR n. 380/2001, nel prevedere la possibilità di prorogare i termini di inizio e fine lavori, si riferisce al solo permesso di costruire. Una recente pronuncia giurisprudenziale ha quindi evidenziato che la norma non è applicabile agli interventi oggetto di DIA. Analogicamente, è possibile ritenere che anche i termini relativi alle SCIA non sarebbero prorogabili (con l’eccezione dei titoli abilitativi rilasciati o formatisi prima del 22 giugno 2013, come prevede il DL 69/2013). Resta salva la possibilità di presentare alla scadenza una nuova SCIA.

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Per i tecnici decisiva la pre-istruttoria

Con la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), il ruolo dei tecnici abilitati è divenuto ancor più rilevante rispetto al passato. Agli onori si accompagnano, però, gli oneri e le responsabilità.

Infatti, l’art. 19 della L. 241/1990 nell’attuale formulazione, prevede che ogni autorizzazione il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale è sostituito da una segnalazione dell’interessato (la SCIA, appunto).

La segnalazione deve essere corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati eventualmente occorrenti, corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione.

In materia edilizia, il tecnico ha quindi il compito di asseverare la conformità delle opere progettate alla disciplina urbanistico-edilizia vigente.

L’art. 19 della Legge 241/90, al comma 6, prevede ora una specifica responsabilità in merito a dette attestazioni, chiarendo che, ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti previsti ai fini della presentazione della segnalazione è punito con la reclusione da uno a tre anni.

Ora, concettualmente, la sanzione introdotta dalla norma non dovrebbe spaventare, in quanto un tecnico abilitato dovrebbe poter agevolmente verificare la piena conformità degli interventi in progetto a tutte le previsioni di legge e di regolamento applicabili.

Nella realtà, tuttavia, la complessità della normativa tecnica, la notevole disomogeneità e frammentarietà della stessa tra le varie regioni e, ancor più, tra i diversi comuni e le differenti possibili interpretazioni applicabili alla medesima norma complicano, non poco, il predetto quadro concettuale.

Nella pratica, ai fini della presentazione di una SCIA edilizia può infatti rendersi necessaria una pre-istruttoria tecnica in contraddittorio con i responsabili dei competenti uffici comunali (non disciplinata, né tantomeno richiesta dalla legge) e, nondimeno, la presentazione di una SCIA può comunque lasciare un margine di incertezza circa la possibilità che il Comune intervenga con un provvedimento inibitorio, con ogni conseguenza riguardo alle possibili responsabilità dei tecnici.

Questi profili di criticità che ancora ad oggi contraddistinguono la materia edilizia sviliscono la stessa ratiodell’istituto della SCIA, che difatti è stata introdotta per snellire e semplificare le procedure richieste ai fini dell’esecuzione di determinate opere edilizie.

In quest’ottica, appare quanto mai opportuna l’adozione dello schema di regolamento edilizio-tipo, unico per l’intero territorio nazionale, già previsto, proprio al fine di uniformare la materia, dal Decreto Sblocca Italia (decreto-legge n. 133/2014).

L’auspicio è dunque che la Conferenza unificata, alla quale è affidato il compito di redigere lo schema del regolamento unico, assuma un testo chiaro e che tratti tutti i principali aspetti della materia.