Inleiding

Op 20 juli jl. oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) over de vraag of bij de beoordeling van een aanvraag voor een veranderingsvergunning de onderdelen van een inrichting die niet onder de aangevraagde verandering vallen ook aan de eis van de best beschikbare technieken (BBT) moeten worden getoetst.

De feitelijke situatie

Bij besluit van 4 november 2010 heeft Mepavex, de exploitant van een inrichting voor logistieke dienstverlening en op- en overslag van verpakte goederen, waaronder gevaarlijke stoffen, een revisievergunning verkregen. Deze vergunning heeft betrekking op de hele inrichting. Om meer flexibiliteit in de opslagindeling te krijgen, heeft Mepavex vervolgens, op 5 november 2012, een veranderingsvergunning aangevraagd die het mogelijk maakt om verschillende typen (gevaarlijke) ADR stoffen flexibel in diverse hallen te kunnen opslaan. De veranderingsvergunning is bij besluit van 25 juni 2013 verleend. De Inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport is tegen het besluit opgekomen in bezwaar en beroep.

Rechtbank

In beroep bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant voert de Inspecteur onder meer aan dat de veranderingsvergunning niet voldoet aan het vereiste van BBT, specifiek met betrekking tot de vakindeling, uitstroom van product of bluswater en de product- en bluswateropvang (conform PGS 15 moeten de aanwezige verpakte gevaarlijke stoffen in vakken worden opgeslagen). Naar aanleiding van dit betoog heeft de rechtbank de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld. De StAB komt - zeer kort gezegd - tot de conclusie dat de vakindeling voor de opslag van stoffen met ADR klasse 3 in IBC-verpakkingsmaterialen (Intermediate Bulk Containers) in hal 6.2 niet voldoet aan het vereiste van BBT.

De rechtbank verklaart het beroep van de inspecteur naar aanleiding van het advies van de StAB gegrond en voorziet zelf in de zaak door aan een voorschrift in de veranderingsvergunning de verplichting toe te voegen dat voor de opslag van grotere IBC-verpakkingsmiddelen (waarin ADR klasse 3 stoffen worden opgeslagen) extra maatregelen moeten worden getroffen.

De Afdeling

Mepavex is tegen deze uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Afdeling en voert in dat kader onder meer aan dat de rechtbank voor wat betreft de opslag in grotere IBC-verpakkingen niet had mogen toetsen aan het vereiste van BBT, omdat de veranderingsvergunning geen betrekking had op die activiteit. De opslag van ADR klasse 3 stoffen in IBC-verpakkingen in hal 6.2 was reeds vergund op grond van de revisievergunning, die in 2010 is verleend. De opslag van deze stoffen kan in de huidige procedure dus geen rol spelen, aldus Mepavex.

De Afdeling oordeelt het hoger beroep van Mepavex gegrond en legt daar onder meer haar uitspraak van 28 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1865) aan ten grondslag. Uit deze uitspraak blijkt dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van een veranderingsvergunning niet is gehouden om onderzoek te verrichten naar de vraag of het bestaande (al vergunde) gedeelte van de inrichting aan het vereiste van de BBT voldoet. Alleen de verandering (oftewel in het onderhavige geval de opslag van de in de veranderingsaanvraag specifiek genoemde ADR stoffen in de in de aanvraag specifiek genoemde hallen) ligt ter beoordeling voor. De Afdeling gaat vervolgens na of de door de rechtbank aangebrachte toevoeging in de veranderingsvergunning inderdaad betrekking heeft op een reeds eerder vergunde activiteit die niet door de verandering wordt gewijzigd. Dit is naar het oordeel van de Afdeling inderdaad het geval, waardoor het desbetreffende voorschrift wordt vernietigd.

Hoewel dit oordeel begrijpelijk en naar onze mening ook juist is, roept de uitspraak toch enkele vragen op.

Artikel 2.30 en 2.31 Wabo

Een eerste vraag die opkomt is hoe deze uitspraak zich verhoudt tot artikel 2.30 eerste lid jo. 2.31 eerste lid aanhef en onder b van de Wabo. Uit deze artikelen volgt dat het bevoegd gezag regelmatig moet bezien of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden nog toereikend zijn in het licht van het vereiste van de BBT. Indien dit niet het geval is, dient het bevoegd gezag de vergunningvoorschriften te wijzigen.

In de onderhavige situatie volgt uit het onderzoek van de StAB dat de inrichting voor wat betreft de opslag van ADR klasse 3 stoffen in IBC-verpakkingen in een specifieke hal niet aan de vereisten van de BBT voldoet. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank voor wat betreft de wijze van opslag van deze stoffen ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien, omdat deze opslag buiten de veranderingsvergunning en daarmee buiten het geschil valt. Dit is naar onze mening, zoals gezegd, een terecht oordeel. Deze opslag maakt immers geen deel uit van de veranderingsvergunning en daarmee ook niet van het geschil dat bij de rechtbank aanhangig is gemaakt.

De vraag is echter of het bevoegd gezag zelf wél iets met de bevindingen van de StAB moet doen. De Afdeling zegt hier niets over. Als de artikelen 2.30 eerste lid jo. 2.31 eerste lid aanhef en onder b van de Wabo letterlijk worden gelezen, bevatten deze geen verplichting voor het bevoegd gezag om een vergunning ambtshalve aan te passen als niet door eigen onderzoek, maar op een andere wijze duidelijk wordt dat een bepaalde inrichting niet voldoet aan de vereisten van de BBT. Wij achten het echter verdedigbaar dat het bevoegd gezag in een dergelijke situatie wel degelijk verplicht is om actie te ondernemen. Het is dan immers op de hoogte van het feit dat een bepaalde inrichting niet in overeenstemming is met de BBT en de wet maakt duidelijk dat een dergelijke situatie het bevoegd gezag ertoe verplicht om de vigerende vergunning te actualiseren. Het bevoegd gezag zou op zijn minst zelf polshoogte moeten gaan nemen om de bevindingen van de StAB met eigen ogen te aanschouwen (als gevolg waarvan artikel 2.30 eerst lid van de Wabo weer wel van toepassing wordt). Een verduidelijking van de wettekst, waarin dit met zoveel woorden wordt bevestigd, zou echter welkom zijn.

Afgezien hiervan, en belangrijker, kan de vraag worden gesteld of in de onderhavige situatie zou moeten meewegen dat Mepavex in 2010 een revisievergunning heeft verkregen, waarin haar hele inrichting is meegenomen. Het verzoek om veranderingsvergunning is slechts twee jaar later ingediend. Ervan uitgaande dat de BBT in die twee jaar tijd niet zijn gewijzigd, is bepaald voorstelbaar dat Mepavex zich op het standpunt zou stellen dat haar revisievergunning formele rechtskracht heeft verkregen en dat zich sindsdien geen ontwikkelingen op het gebied van de BBT hebben voorgedaan, die aanpassing van haar vergunning op grond van artikel 2.31 eerste lid onder b van de Wabo rechtvaardigen. Als ook de tweede grond voor wijziging op grond van dat artikellid (een relevante ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu) zich niet heeft voorgedaan, kan worden betoogd dat het bevoegd gezag dus niet bevoegd is om de vergunning ambtshalve aan te passen. Heel simpel gezegd: het bevoegd gezag had zijn werk dan maar moeten doen toen het de kans had (bij de beoordeling van de aanvraag revisievergunning) en kan de drijver van de inrichting er niet voor laten opdraaien dat deze beoordeling destijds niet goed is gegaan.

Concluderend

Ondanks dat in de onderhavige situatie aan het licht is gekomen dat een onderdeel van de inrichting niet aan de vereisten voor BBT voldoet, heeft de rechter geen mogelijkheden om het vereiste van BBT alsnog in de vergunningvoorschriften op te leggen, voor zover deze zien op een onderdeel van de inrichting waar de veranderingsvergunning (waar de rechter over oordeelt) geen betrekking op heeft.