De raming van de inbrengwaarde van gronden in een exploitatieopzet dient zonder uitzondering te zijn gebaseerd op een taxatie door een onafhankelijke deskundige. Deze deskundige hoeft echter niet te zijn aangezocht door de gemeenteraad. Dit is, kort samengevat, het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ('de Afdeling') blijkens haar uitspraak van 26 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1155 (Midden-Delfland, exploitatieplan Harnaschpolder Zuid 2014)).

Bestemmingsplan en exploitatieplan Harnaschpolder Zuid 2014

De gemeenteraad van Midden-Delfland heeft eind 2015 het bestemmingsplan "Harnaschpolder Zuid 2014"en het gelijknamige exploitatieplan vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een bedrijventerrein van ongeveer 55 hectare tussen de rijksweg A4 en de kern van het dorp Den Hoorn. Voorheen was dit een glastuinbouwgebied met lintbebouwing. Met de vaststelling van dit plan wil de raad dit gebied verder transformeren in een bedrijventerrein dat hoofdzakelijk bedoeld is voor bedrijfsactiviteiten op het gebied van handel en transport, aangevuld met zakelijke dienstverleningsactiviteiten.

Een groot gedeelte van de in het plan- c.q. exploitatiegebied gelegen gronden is in eigendom bij het Bedrijvenschap Harnaschpolder ('het Bedrijvenschap'). De gemeente zal de gronden van het Bedrijvenschap aankopen om deze vervolgens in erfpacht uit te geven aan ondernemers die zich op het toekomstige bedrijventerrein willen vestigen.

Taxatie door onafhankelijke deskundige blijft uitgangspunt

Tegen het exploitatieplan wordt opgekomen door een aantal andere eigenaren van gronden in het gebied. Zij brengen met succes naar voren dat de raming van de inbrengwaarde van de gronden van het Bedrijvenschap ten onrechte niet is gebaseerd op een taxatie. De Afdeling ziet geen aanleiding in dit geval af te wijken van het uitgangspunt dat aan de raming van de inbrengwaarde van percelen in beginsel een door een onafhankelijke deskundige uitgevoerde taxatie ten grondslag moet liggen. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan, voor zover het de inbrengwaarde van de gronden van het Bedrijvenschap betreft, is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De gemeenteraad krijgt echter niet de opdracht om dit gebrek te herstellen, aangezien de raad (kennelijk nadat beroep tegen het exploitatieplan was ingesteld) de desbetreffende gronden alsnog heeft laten taxeren. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit (aanvullend) taxatierapport naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat de raad hiermee niet alsnog heeft voldaan aan eerder genoemd uitgangspunt.

Opdrachtgever voor de taxatie

De gronden van de appellanten waren wél geraamd voordat het exploitatieplan werd vastgesteld. Door enkele appellanten wordt de onafhankelijkheid van de taxateurs betwist, omdat deze hun taxatieopdracht niet van de gemeenteraad, maar van het Bedrijvenschap hadden gekregen. Naar het oordeel van de Afdeling geeft deze enkele omstandigheid onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de onafhankelijkheid van degenen die de taxatie hebben uitgevoerd, zodat de raad in beginsel – namelijk: behoudens eventuele inhoudelijke of procedurele gebreken - van het door hen opgestelde taxatierapport mocht uitgaan.

Tegentaxatie op zich zelf onvoldoende betwisting van de taxatie

Eén van de appellanten had betoogd dat de inbrengwaarde van zijn perceel te laag was geraamd en had daartoe een tegentaxatie ('het tegenrapport') overgelegd die uitkwam op een inbrengwaarde die ongeveer twee keer zo veel bedroeg als de inbrengwaarde die volgde uit de taxatie die aan de raming ten behoeve van het exploitatieplan ten grondslag lag. Maar omdat uit dit tegenrapport niet bleek waarom de in het taxatierapport vervatte taxaties onjuist waren, waren er volgens de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van het taxatierapport. Daar kwam bij dat het tegenrapport uitging van een inkomensschadevergoeding en daarmee gepaard gaande verhuis-, inrichtings-, bouw- en architectenkosten, maar daarin niet was uitgelegd waarom een dergelijke inkomsensschadevergoeding naar het inzicht van de deskundige ten onrechte niet was gehanteerd bij het bepalen van de inbrengwaarde van het perceel in het taxatierapport. Ten slotte bleek het grote verschil tussen de ramingen van de inbrengwaarde van dit perceel verklaard te kunnen worden doordat een aantal jaren daarvóór de grondeigenaar een koopoptie had verleend aan het Bedrijvenschap in ruil voor de afspraak dat bij de waardering van de woning de fictie zou worden gehanteerd dat het object in een woongebied was gelegen en daardoor meer waard was. Die koopoptie was echter inmiddels vervallen, en daarmee was de genoemde fictie eveneens van de baan.

Commentaar

Deze uitspraak vormt een bevestiging van eerdere oordelen van de Afdeling over het vereiste van een door een onafhankelijke deskundige uitgevoerde taxatie waarop de raming van inbrengwaarden ten behoeve van een exploitatieplan is gebaseerd. Het gaat daarbij om drie aspecten: ten eerste de noodzaak van een taxatie, ten tweede de onafhankelijkheid van de taxateur, en ten derde de deskundigheid van de taxateur.

Taxatie als vereiste

In dit geval deed zich de wat merkwaardige situatie voor, dat er wel een taxatie had plaatsgevonden, maar dat deze was uitgevoerd in opdracht van een van de "grootgrondbezitters" in het exploitatiegebied (het Bedrijvenschap), terwijl de gronden van het Bedrijvenschap zelf geen onderdeel hadden uitgemaakt van die taxatie. Reeds in 2011 heeft de Afdeling onder verwijzing naar de parlementaire totstandkomingsgeschiedenis van de afdeling grondexploitatie in de Wro als uitgangspunt geformuleerd dat een raming van inbrengwaarden van gronden in het exploitatiegebied gebaseerd dient te zijn op een taxatie door een onafhankelijke deskundige. Inzake het exploitatieplan "Molenbeek" van de gemeente Nunspeet, waarin de geraamde inbrengwaarden van agrarische gronden waren gebaseerd op recente aankopen in de directe omgeving, overwoog de Afdeling: "Niet in geding is dat de inbrengwaarde van de gronden in dit geval vastgesteld kan worden met overeenkomstige toepassing van de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet. Dit betekent dat bij het vaststellen van de inbrengwaarde moet worden uitgegaan van de zogeheten verkeerswaarde van de gronden en niet van de werkelijk betaalde prijs voor de gronden. Bij de raming van de inbrengwaarde is de raad echter uitgegaan van recente aankopen van agrarische gronden in de omgeving. De prijs van recente aankopen kan weliswaar worden betrokken bij de raming van de inbrengwaarde, maar hoeft niet zonder meer gelijk te zijn aan de verkeerswaarde van de onderhavige gronden. Weliswaar is in de toelichting op het exploitatieplan vermeld dat voor de inbrengwaarde van de gronden in het exploitatieplangebied van een zogeheten complexwaarde is uitgegaan die is gebaseerd op recente aankopen, maar het plan noch de toelichting verschaffen inzicht om welke aankopen het gaat en waaruit de aankoopprijs bestond. Dit klemt te meer, nu de raad de raming niet heeft laten taxeren door een onafhankelijke deskundige. Ter zitting heeft de raad verklaard dat hij de agrarische gronden niet heeft laten taxeren, maar hiervoor mondeling een rentmeester heeft geraadpleegd. Gelet op de betekenis die de raming van de inbrengwaarden als kostensoort heeft voor de berekening van de verschuldigde exploitatiebijdrage, het belastende karakter dat aldus aan het exploitatieplan moet worden toegekend en de omstandigheid dat bij het ramen een zekere beoordelingsmarge bestaat, acht de Afdeling taxatie van de bij het exploitatieplan betrokken gronden in beginsel aangewezen. Steun voor die opvatting kan worden gevonden in de geschiedenis van totstandkoming van de wet tot Wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake grondexploitatie (Kamerstukken I, 2006-2007, 30 218 D en de Nota van toelichting bij artikel 6.2.3 van het Bro (Stb. 2008, 145; blz. 70-71) waaruit kan worden afgeleid dat de inbrengwaarde van percelen naar de bedoeling van de wetgever door een onafhankelijke deskundige dient te worden getaxeerd. De Afdeling ziet geen aanleiding in dit geval van het uitgangspunt van taxatie af te wijken. Nu de raming van de inbrengwaarde van de gronden in het exploitatiegebied niet is gebaseerd op een schriftelijk, gemotiveerd advies van een onafhankelijke deskundige, die heeft geraamd overeenkomstig de artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet, en waarin is uiteengezet op basis waarvan de inbrengwaarde is geraamd, heeft de raad nagelaten bij de voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht." (ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3700 (Nunspeet, exploitatieplan Molenbeek))

Voor zover mij bekend, is de Afdeling nadien niet meer van het aldus geformuleerde uitgangspunt afgeweken. Een inschatting van de inbrengwaarde door een ambtenaar van de betrokken gemeente werd terecht niet door de Afdeling aanvaard als een gelijkwaardig alternatief voor een taxatie door een onafhankelijke deskundige, waarbij werd overwogen dat het feit dat de raming in het kader van een herziening van het exploitatieplan kan worden aangepast, geen reden vormt om van het uitgangspunt af te wijken. (ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6635 (Buren))

Onafhankelijkheid taxateur

Een ander punt is, dat de taxateur onafhankelijk dient te zijn, zowel tegenover zijn opdrachtgever, als tegenover degenen wier gronden getaxeerd moeten worden. Gebruikelijk is dat de taxatieopdracht door of namens de gemeenteraad wordt verleend; logisch, omdat de gemeenteraad die taxatie aan de vaststelling van het exploitatieplan ten grondslag wil leggen, en de exploitatieopzet behorende bij het exploitatieplan de basis vormt voor toekomstig gemeentelijk kostenverhaal.

In de hier besproken zaak van Midden-Delfland had echter niet de gemeenteraad, maar het meergenoemde Bedrijvenschap de taxatieopdracht gegeven. Dat riep bij één van de appellanten de vraag op, of de taxateurs zelf nog wel als onafhankelijk konden worden beschouwd. De taxateurs waren in dienst van een rentmeesterskantoor. De appellant had klaarblijkelijk geen feiten of omstandigheden aangevoerd waardoor aan de onafhankelijkheid van de betrokken taxateurs getwijfeld moest worden. Volgens de Afdeling vormde de enkele omstandigheid dat het Bedrijvenschap de taxatieopdracht had verleend, onvoldoende reden voor dergelijke twijfel.

Hoewel de gedachtegang van de Afdeling te volgen is en de conclusie terecht lijkt, kan ik me toch wel iets voorstellen bij de twijfels van de betrokken appellant over de onafhankelijkheid van de taxateur. Hiervoor is van belang dat de opdrachtgever tot de taxatie, het Bedrijvenschap, klaarblijkelijk haar eigen gronden in het gebied van de opdracht had uitgesloten, zodat alleen de gronden van de overige eigenaren werden getaxeerd. Dit feit, in combinatie met het gegeven dat het bepaald niet gebruikelijk is dat één van de grondeigenaren zo'n taxatieopdracht verleent, roept begrijpelijkerwijs de nodige vragen op. Hierbij dient men zich bovendien te realiseren dat het wettelijk systeem voor de berekening van de exploitatiebijdrage zo in elkaar steekt, dat iedere grondeigenaar in het gebied er belang bij heeft wanneer de inbrengwaarden van zijn "buren" zo laag mogelijk worden vastgesteld, maar daarentegen de inbrengwaarde van de eigen grond zo hoog mogelijk. Het totaal van de inbrengwaarden in het gebied vormt immers een kostenpost waaraan alle grondeigenaren in het kader van de berekening van de bruto-exploitatiebijdrage hun steentje moeten bijdragen, terwijl de inbrengwaarde van de eigen grond juist een aftrekpost vormt ter berekening van de netto-exploitatiebijdrage.

Vanuit die invalshoek bezien, was het mijns inziens goed te begrijpen dat door een appellant, wiens perceel was getaxeerd op een inbrengwaarde die hij te laag vond, vraagtekens bij de gang van zaken werden geplaatst. Toen echter de gemeenteraad alsnog opdracht had gegeven aan het eerder door het Bedrijvenschap ingeschakelde rentmeesterskantoor om alsnog de gronden van het Bedrijvenschap te taxeren, die nadere taxatie uitkwam op hetzelfde bedrag als het bedrag waarop de inbrengwaarde van die gronden was geraamd in de exploitatieopzet, en door appellanten tegen die nadere taxatie niet was aangevoerd dat deze naar inhoud of wijze van totstandkoming ernstige gebreken vertoonde, was daarmee de kou uit de lucht.

De regel luidt dus dat de onafhankelijkheid van de taxateur wordt verondersteld, tenzij het tegendeel bewezen is, althans aannemelijk gemaakt. In het verleden ging het een enkele keer nog wel eens mis op dit punt. Ik noem het geval, waarin de gemeente de gronden had laten taxeren door dezelfde deskundige die enige tijd daarvoor de gronden voor de gemeente had verworven. (ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4922 (Roosendaal)) Die eerdere betrokkenheid was voldoende om aan de onafhankelijkheid van de taxatie te twijfelen. Als de deskundige die de taxatie ten behoeve van het exploitatieplan heeft verricht afkomstig is van hetzelfde adviesbureau als de deskundige die namens de gemeente over verwerving heeft onderhandeld, is er evenmin sprake van een onafhankelijk taxateur. (ABRvS 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7289 (Gorinchem)) Iets anders is het, wanneer een taxateur, door de gemeente ingeschakeld voor de raming van de inbrengwaarden ten behoeve van een exploitatieplan, in het verleden betrokken is geweest bij een grondtransactie tussen de betrokken appellant en een of meer derden, niet zijnde de gemeente. (ABRvS 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4438 (Gemert-Bakel))

Deskundigheid taxateur

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling mag de gemeenteraad de raming van de inbrengwaarden baseren op de uitgevoerde taxatie, indien deze afkomstig is van een onafhankelijk en deskundig adviseur. De appellant die inhoudelijke kritiek heeft op het taxatierapport, betwist aldus de deskundigheid van de taxateur. Wie dat doet, zal met een tegenrapport van een andere deskundige op de proppen moeten komen. In dat rapport zal niet kunnen worden volstaan met een eigen raming van de inbrengwaarde(n), maar zal tevens gemotiveerd moeten worden, waarom het taxatierapport naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het niet aan de raming van de inbrengwaarden ten grondslag had mogen worden gelegd. (ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1740 (Nunspeet)) In de voorliggende situatie was weliswaar door één van de appellanten een tegenrapport ingebracht, gebaseerd op een eigen raming van de inbrengwaarde, maar was verzuimd om te beargumenteren waarom de verrichte taxatie in opdracht van het Bedrijvenschap zodanige gebreken vertoonde dat de raad haar niet aan het exploitatieplan ten grondslag had mogen leggen.

Daar kwam bij dat het tegenrapport zelf passages bevatte, die vragen opriepen. Eén van die passages had betrekking op de berekening van een inkomensschadevergoeding. Het ging hierbij om een perceel dat de gemeente wilde verwerven ten behoeve van de ontwikkeling van het bedrijventerrein. De desbetreffende grondeigenaar, die ook zelf op het perceel woonde, had laten weten niet te willen verhuizen en beoogde met zijn beroep primair de komst van het bedrijventerrein tegen te gaan. De door hem ingeschakelde taxateur had een berekening opgesteld van de inkomensderving die van een noodgedwongen verhuizing het gevolg zou zijn, alsmede van de daarmee samenhangende verhuis-, inrichtings-, bouw- en architectenkosten. Ergo, deze taxateur was uitgegaan van een schadeloosstelling ingeval van onteigening. Hij had echter in het tegenrapport niet uitgelegd waarom een dergelijke schadevergoeding naar zijn inzicht ten onrechte niet was gehanteerd bij het bepalen van de inbrengwaarde van het perceel in het taxatierapport. De Afdeling betrekt deze constatering bij haar oordeel dat het tegenrapport "onvoldoende aanknopingspunten" biedt voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen van de taxateur die de inbrengwaardetaxatie heeft verricht.

Ik vermoed dat de Afdeling er niet van overtuigd was dat een vaststelling van de inbrengwaarde van het perceel op het bedrag van de schadeloosstelling ingeval van onteigening, ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan terecht zou zijn geweest. Ongetwijfeld had de Afdeling hierbij het oog op het bepaalde in artikel 6.13, vijfde lid Wro, waarin een uitzondering is opgenomen op het uitgangspunt dat de inbrengwaarde moet worden gebaseerd op de verkeerswaarde van de grond in overeenstemming met de artikelen 40-40f van de Onteigeningswet. In een uitspraak van 9 februari 2011 (ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3699 (Beverwijk)) overwoog de Afdeling "dat uit artikel 6.13, vijfde lid, van de Wro volgt dat, tenzij reeds is onteigend, slechts indien aannemelijk is dat onteigend zal worden dan wel gronden op onteigeningsbasis zullen worden verworven, de inbrengwaarde van gronden niet alleen bestaat uit de verkeerswaarde (artikelen 40b tot en met 40f van de onteigeningswet) maar eveneens uit bijkomende schades (artikel 40 van de onteigeningswet). In dit geval heeft de raad niet aannemelijk gemaakt dat alle gronden die niet in eigendom zijn van de gemeente zullen worden onteigend dan wel op onteigeningsbasis zullen worden verworven. De enkele veronderstelling van de raad dat dit het geval zal zijn, is hiervoor onvoldoende", aldus de Afdeling destijds. In haar uitspraak van 1 juni 2011 (ABRvS 1 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6839 (Emmen)) overwoog de Afdeling dat, nu de gemeente ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan nog met appellante in onderhandeling was over de minnelijke verwerving van een strook grond, de raad zich in redelijkheid op het standpunt had kunnen stellen dat toen niet aannemelijk was dat de gronden zouden worden onteigend, dan wel op onteigeningsbasis zouden worden verworven. Iets dergelijks kan ook in het geval van de gemeente Midden-Delfland aan de orde zijn geweest in die zin dat er nog overleg gaande was tussen de gemeente en de betrokken grondeigenaar over minnelijke verwerving van diens perceel. Omdat het dan ten tijde van de vaststelling van het exploitatieplan door de gemeenteraad wellicht nog niet aannemelijk is dat het perceel door onteigening zal moeten worden verworven, zal de gemeenteraad de inbrengwaarde daarvan moeten baseren op de verkeerswaarde.