​​​​​Ieder jaar tijdens het festivalseizoen verschijnen er in de regionale media berichten van omwonenden van festivalterreinen die naar de voorzieningenrechter stappen om een evenement te stoppen vanwege de geluidshinder. Iedereen heeft daar een mening over, variërend van 'die buren moeten niet zeuren, het duurt maar een paar dagen', tot 'terecht: ik zou die paar dagen drum&bass in mijn achtertuin ook niet trekken'. De beslissing van de gemeente om het evenement al dan niet toe te staan wordt in dat kader meestal als een eenvoudige zwart-wit afweging gepresenteerd. Het 'algemene belang' van het evenement voor de stad en de bezoekers tegen het 'eigen belang' van de omwonenden om niet in de herrie te zitten. Het is echter helemaal niet zo zwart-wit als het lijkt. Sterker nog, de afweging hoe om te gaan met geluidshinder bij een evenement is uitermate complex. Geluidshinder speelt namelijk niet alleen bij de evenementenvergunning, maar ook bij de omgevingsvergunning een rol. Dat vergeten belanghebbenden, organisatoren en gemeenten maar al te vaak.

Wat voor vergunningen zijn er ook alweer nodig bij een evenement?

De vergunning die bijna altijd nodig is voor een evenement, is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) vergunning. De APV is per gemeente anders maar de 'gemiddelde' APV (de model-verordening) verbiedt in ieder geval evenementen van meer dan 50 personen zonder vergunning van de burgemeester.

Daarnaast is er vaak ook een omgevingsvergunning nodig voor het gebruiken van de gronden in strijd met het bestemmingsplan. Die is natuurlijk niet nodig als het bestemmingsplan in kwestie al toestaat dat er evenementen mogen plaatsvinden. Verder is de omgevingsvergunning ook niet nodig als het evenement 'kortdurend en incidenteel' is. Dat is alleen niet snel het geval. Het grootste 'kortd​urend en incidenteel' evenement in de jurisprudentie is Preuvenement Kelpen-Oler dat een paar uur duurde en plaatsvond op negen parkeerplaatsen.

Tot slot zijn er vaak ook nog bijzondere vergunningen en ontheffingen op grond van verscheidene wetten nodig bij een evenement. Denk bijvoorbeeld aan de Drank- en Horecawet, de Flora- en faunawet en toestemming van de wegbeheerder om bepaalde tijdelijke verkeersmaatregelen te nemen. Deze laat ik verder omwille van de beknoptheid van dit blog buiten beschouwing.

De omgevingsvergunning bij een evenement

Als het bestemmingsplan het evenement niet toestaat dan zal er een omgevingsvergunning moeten worden verleend op grond van artikel 2.1, lid 1, onder c, Wabo. Het college van B&W van de gemeente zal in dat kader moeten afwegen of het toestaan van het evenement ter plaatse in overeenstemming is met het vereiste van "een goede ruimtelijke ordening" (lees: of het evenement ruimtelijk aanvaardbaar is). Dat is het geval als "een goed woon- en leefklimaat" voor omwonenden is verzekerd. Dat zal het college van B&W dus moeten onderzoeken. Daarbij hoort ook het onderzoeken van de geluidsniveaus die door het evenement op grond van de aangevraagde vergunning kunnen worden veroorzaakt en hoe dat zich verhoudt tot het woon- en leefklimaat van omwonenden (zie rechtbank Overijssel – Festivals 'Hardshock' en 'Lovely Sunday'). Het college van B&W heeft daarbij wel veel beleidsvrijheid, zodat de rechter slechts zal toetsen of het college de gemaakte beslissing over of een goed woon- en leefklimaat is verzekerd in 'redelijkheid heeft mogen maken'.

Geluidsvoorschriften bij de omgevingsvergunning?

Aan de omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden, zoals geluidsnormen. Het opnemen van die regels bij de omgevingsvergunning hoeft echter niet, zo lang maar is onderzocht en aannemelijk is dat een goed woon- en leefklimaat is verzekerd. Het college van B&W kan dus bijvoorbeeld motiveren in de omgevingsvergunning dat een goed woon- en leefklimaat voor wat betreft het geluid is verzekerd gelet op het akoestisch onderzoek en de voorschriften die de burgemeester in de evenementenvergunning heeft gesteld (zie ABRvS 1 oktober 2014). Wat niet mag, is dat het college van B&W simpelweg verwijst naar de evenementenvergunning zonder zelf een toets te verrichten (net zoals niet kan worden volstaan met een verwijzing naar een milieuvergunning). Daarover overweegt de Afdeling: "[…] het college had ook de ruimtelijke aanvaardbaarheid […] bij de beoordeling van de [omgevingsvergunning] dienen te betrekken en niet pas later in het kader van een evenementenvergunning. Hiertoe overweegt de Afdeling dat een evenementenvergunning ingevolge de Algemene Plaatselijke Verordening in het bijzonder is ingegeven uit het oogpunt van handhaving van de openbare orde, en geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het betrokken evenement." (ABRvS 9 april 2014). Kortom: de omgevingsvergunning heeft een eigen toetsingskader, maar voor de concrete (geluids-)normen kan worden doorverwezen naar de evenementenvergunning.

De geluidsnormen in de evenementenvergunning

Een benodigde evenementenvergunning (artikel 2:25 APV) moet ingevolge artikel 1:8 APV worden geweigerd als de volgende belangen zich tegen verlening verzetten: de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Voor omwonenden is vaak de geluidshinder de steen des aanstoots en die valt onder het belang van de bescherming van het milieu. Als het milieu kan worden beschermd door middel van voorschriften, dan hoeft de vergunning echter niet geweigerd te worden. Zodoende worden aan evenementenvergunningen (bijna) altijd geluidsvoorschriften verbonden. Maar wanneer wordt het milieu voldoende beschermd en wat voor soort voorschriften zijn dan nodig? Dat is in algemene zin niet te zeggen: het betreft een complexe afweging, waarbij de burgemeester veel vrijheid toekomt in zijn overwegingen en keuzes. Wel zijn er buitengrenzen die niet overschreden mogen worden. Zoals de rechtbank Gelderland overweegt:

"Hoewel aan [de burgemeester] een aanzienlijke beleidsvrijheid toekomt ten aanzien van de concrete geluidsnormen in vergunningen als de onderhavige, geldt naar het oordeel van de rechtbank niettemin voor beide evenementen de uiterste grens dat verweerder een evenementenvergunning in redelijkheid slechts kan verlenen als er geen sprake is van onduldbare hinder voor belanghebbenden die in de directe omgeving wonen."

Onduldbare geluidshinder?

Maar wat is dan precies onduldbare (geluids)hinder? Dat is een vraag die op basis van de rechtspraak (helaas) nog niet precies te beantwoorden is. Meestal wordt echter aansluiting gezocht bij de 'Nota evenementen met een luidruchtig karakter' van de Inspectie Milieuhygiëne Limburg. In de Nota staat dat duldbaar moet worden geacht een geluidsbelasting op de gevel van een woning van maximaal 75 dB(A) en een geluidsbelasting binnen in de woning van maximaal 50 dB(A). Daarboven wordt het geluid waarschijnlijk onduldbaar. Hoewel het niet verplicht is om deze Nota te hanteren, wordt deze wel vaak gebruikt door het bestuur en de rechter omdat het een vrij algemeen geaccepteerde objectieve norm is van wat onduldbare geluidshinder is. Afwijken van de normen in deze Nota, of de Nota niet toepassen, mag dus wel (het is immers geen algemeen verbindend voorschrift) maar dat zal dan wel goed moeten worden gemotiveerd. Doet men dat niet, dan kan het mis gaan. Zo was bij de Aalten dagen 2014 een gevelnorm van maximaal 80 dB(A) vergund. Dat achtte de rechtbank Gelderland gelet op de Nota en de daarin geaccepteerde norm van 75 dB(A) niet zonder meer aanvaardbaar. De uitleg van de burgemeester van Aalten dat de Nota niet was gebruikt 'omdat de gemeenteraad daarmee niet uit de voeten kon' achtte de rechter daarvoor onvoldoende. Bij het Stratenfestival Zwolle achtte de rechter daarentegen wel aanvaardbaar een gevelnorm van maximaal 76 dB(A) – maar daar lag wel akoestisch onderzoek aan ten grondslag en een motivering van de burgemeester dat de organisator belang had bij een iets hogere geluidsnorm dan de standaard 75 dB(A) (Stratenfestival Zwolle).

Conclusie: meer geluidshinder voor omwonenden dan in de Nota aanvaardbaar is geacht vergt meer werk van de gemeente

Kortom, het juridisch speelveld is bij geluidshinder door evenementen niet overzichtelijk. Er spelen twee verschillende vergunningen, verleend door twee verschillende bestuursorganen met twee verschillende toetsingskaders. Vergunningverleners,  omwonenden en organisatoren moeten dus op hun qui vive zijn! Mijn conclusie in algemene zin is echter dat geluidshinder die de normen van de Nota niet overstijgt in de regel aanvaardbaar zal zijn volgens de bestuursrechter. Als de geluidshinder daarboven komt, dan zal daar een goede reden voor moeten bestaan en zal de bestuursrechter die reden kritisch toetsen.​