Aktuelle Reform des EU-Emissionsrechthandels

Seit Mitte letzten Jahres wird in Brüssel über ein Reformpaket für die vierte Handelsphase (Zeitraum 2021 – 2030) des EU-Emissionshandelssystems (EU-ETS) beraten. Dabei ist noch immer nicht geklärt, aus welchen Gründen der Zertifikatehandel nicht so funktioniert wie erwartet: Hatte die EU-Kommission einst einen Zielwert von 30 Euro pro Tonne CO2 angepeilt, so liegt der Preis aktuell bei unter 4,50 Euro. Hinzu kommt, dass die Wechselwirkung zwischen dem EU-ETS und dem Erneuerbare-Energien-Gesetz bislang unberücksichtigt bleibt. Zur Verknappung der Zertifikate sieht der Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission nun weitere massive Verschärfungen für die Industrie vor:

  • Die Gesamtzahl der Zertifikate soll künftig jährlich um 2,2 Prozent herabgesetzt werden. Das entspricht einer zusätzlichen jährlichen Einsparung von knapp 50 Mio. Tonnen CO2 gegenüber der bisherigen jährlichen Herabsetzung von 1,74 Prozent (sog. linearer Reduktionsfaktor).
  • Von der Gesamtmenge der Zertifikate sollen 57 Prozent versteigert werden, während 43 Prozent kostenlos als sog. „industry cap“ der Industrie zugeteilt werden.
  • Die Carbon Leakage Liste, die jene Unternehmen enthält, deren Abwanderung wegen zu hoher ETS-Kosten zu befürchten ist, soll überarbeitet und auf ca. 50 Industriesektoren eingegrenzt werden. Während für Energieversorger grundsätzlich keine kostenlosen Zertifikate mehr vorgesehen sind, könnten die Unternehmen auf der Liste etwa 6,3 Milliarden Zertifikate kostenlos zugeteilt bekommen. Die genaue Ausgestaltung der Liste soll bis Ende 2019 festgelegt werden.
  • Zudem soll es wieder einen „Cross-Sectoral Correction Factor“ geben: Wenn EU-weit mehr kostenlose Zertifikate beantragt werden, als das „industrie cap“ zulässt, erfolgt ein prozentualer Abschlag auf alle Benchmark-Zuteilungen.
  • Unternehmen, die nicht auf der Liste stehen, sollen künftig nur noch 30 Prozent ihrer benötigten Zertifikate kostenlos erhalten.
  • Die bereits 2015 vereinbarte Marktstabilitätsreserve soll zur temporären Speicherung überschüssiger Zertifikate beibehalten werden.

Zu befürchten ist eine Schwächung der Industrie durch die Vorschläge. Insbesondere BDI, BDA und VCI drängen daher darauf, das „industry cap“ zu erhöhen sowie den „Cross-Sectoral Correction Factor“ abzuschaffen. Zudem könnte die neue Methodik der Carbon Leakage Liste dazu führen, dass einige Sektoren oder Subsektoren trotz hoher CO2-Intensität von der Liste fallen. Daher ist die künftige Ausgestaltung der Carbon Leakage Liste auch in den Ausschüssen des Europäischen Parlaments besonders umstritten: Während die Kommission ein zweistufiges System vorgesehen hat (kostenlose Zuteilung jeweils 100 Prozent oder 30 Prozent des Benchmarks), machen sich der Wirtschafts- und der Umweltausschuss für einen gestaffelten Ansatz mit mehreren Risikostufen stark (sog. „tiered approach“). Weitgehend einig ist man sich auf Ebene der Ausschüsse hingegen, dass Industrien, die nicht auf der Carbon Leakage Liste stehen, künftig überhaupt keine kostenlosen Zertifikate mehr erhalten sollen.

Aktuell laufen die Beratungen des Richtlinienvorschlags im Europäischen Rat und in drei Ausschüssen des Europäischen Parlaments (ENVI/Umwelt, ITRE/Industrie, DEVE/Entwicklung). Der vorgesehene Zeitplan:

13. Oktober 2016 Abschluss der Beratungen im ITRE
14. Oktober 2016 Tagung des Europäischen Rates für Energie
17. Oktober 2016 Tagung des Europäischen Rates für Umwelt
8. Dezember 2016 Abschluss der Beratungen im federführenden ENVI
Februar 2017 Abstimmung im Plenum des Europäischen Parlaments

Brexit bringt große Unsicherheit

Es ist jedoch zu erwarten, dass die derzeitige Unsicherheit über die Auswirkungen des Brexit zu einer erheblichen Verzögerung der Gesetzgebung führen wird. Der Berichterstatter des EU-Parlaments für die ETS-Reform, der Brite Ian Duncan (EVP), hatte noch am Tag der Verkündung des Ergebnisses des britischen Referendums sein Amt niedergelegt, es zwei Wochen später jedoch nach Bitten seiner Kollegen und mit Hinweis auf die ca. 670 Änderungsanträge zu seinem Ausschussbericht (am 31. Mai veröffentlicht) wieder aufgenommen.

Großbritannien muss sich nun entscheiden, ob es Mitglied im EU-ETS bleibt, wie etwa Island und Norwegen, oder ob ein eigenes System geschaffen und möglicherweise mit dem EU-ETS verknüpft (sog. „Linking“) werden soll, wie bei der Schweiz. Der Wirtschaft droht jedenfalls eine Aufsplittung der europäischen Klimapolitik mit neuen nationalen Instrumenten, die ein Ende der einheitlichen europäischen Energie- und Klimapolitik bedeuten würde. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass ein Ausscheiden Großbritanniens von der EU dazu genutzt wird, die Anzahl der Zertifikate im EU-ETS noch einmal zusätzlich zu verknappen, so wie schon in der Vergangenheit beim sog. „Backloading“.

Neue Grenzwerte für Verkehr und Gebäude

Für die nicht unter den ETS fallenden Sektoren hat die Europäische Kommission am 20. Juli 2016 nach monatelangen Beratungen ein neues Klimapaket vorgestellt. In dem Paket enthalten ist unter anderem ein Vorschlag für eine EU-Verordnung, die im Sinne einer Lastenverteilung verbindliche Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen in den einzelnen Mitgliedsstaaten vorsieht. Die Kernpunkte des Vorschlags:

  • Die EU-Mitgliedsstaaten werden verpflichtet, gemeinsam ihre Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 – 2030 für die Sektoren Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft, Abfälle, Landnutzung und Forstwirtschaft um 30 Prozent gegenüber 2005 zu senken.
  • Für die Staaten gelten dabei unterschiedliche Minderungsvorgaben. Allgemein gilt: Je höher das Pro-Kopf-Einkommen, desto höher die Klimaziele. Entsprechend betragen die zu erbringenden Einsparungen zwischen 0 Prozent und 40 Prozent. Mit 38 Prozent muss Deutschland eine sehr hohe Einsparung erreichen.
  • Über die jeweilige Umsetzung der Einsparverpflichtungen durch konkrete Strategien und Maßnahmen entscheiden die Mitgliedsstaaten selbst. Sie müssen der EU-Kommission jährlich Bericht über ihr Vorgehen erstatten.
  • Zur Flexibilisierung ist ein Handel zwischen Mitgliedsstaaten möglich: Schöpft ein Mitgliedsstaat seine Zuteilungen nicht voll aus, so kann er den freien Teil an einen anderen Mitgliedsstaat übertragen. Dabei können sich die Staaten selbst auf die Art der Übertragung verständigen (z.B. Versteigerung oder bilaterale Vereinbarung).
  • Auch eine zeitliche Flexibilität ist vorgesehen (Übertragung auf folgende Jahre bzw. Vorwegnahme von bis zu 5 Prozent der jährlichen Emissionszuteilung).
  • Neun Länder, zu denen Deutschland nicht gehört, erhalten zusätzliche Flexibilität: Sie dürfen in begrenztem Umfang zu hohe Emissionen in Land-, Verkehr- oder Gebäudewirtschaft durch den Zukauf von CO2-Zertifikaten aus dem EU-Emissionshandelssystems ausgleichen. Ein Durchführungsrechtsakt soll Obergrenzen dafür festlegen.

Der Kommissionsvorschlag soll nun vom Europäischen Parlament und den Mitgliedstaaten beraten werden, was Erwartungen zufolge einige Zeit in Anspruch nehmen dürfte. Auch hier muss nun darüber beraten werden, wie mit dem Brexit umgegangen wird. Nach den Plänen der Kommission sollte Großbritannien seine Emissionen um 37 Prozent senken. Im Falle des Brexit könnte das bedeuten, dass sich für die verbleibenden EU-Mitglieder die Klimaziele noch einmal erhöhen.

Schon jetzt wird deutlich, dass die Europäische Kommission der Wirtschaft zusätzliche Anstrengungen bei der Reduzierung von Treibhausgasen abverlangen will. Dies gilt insbesondere für den Verkehrssektor, für den die Kommission eine „Strategie für emissionsarme Mobilität“ vorgelegt hat: Eine europaweite Maut für LKW, PKW und Busse, die sich in ihrer Höhe nach den gefahrenen Kilometern richtet, noch strengere CO2-Standards für Lastwagen sowie neue Vorgaben für letztlich CO2-neutrale Fahrzeuge sollen nach dem Willen der Kommission einen Beitrag zur Erreichung des Klimaziels leisten. Hier drohen hohe Kosten im Logistikbereich, die letztlich von der Gesamtwirtschaft getragen werden müssten.