Theresa May l'a dit et répété : « Brexit means Brexit ». Cette affirmation, dans la ligne du vote du 23 juin dernier, nous laisse dans une incertitude absolue pour concevoir les contours des relations commerciales internationales que le Royaume-Uni entretiendra avec ses partenaires après le Brexit, au début de 2019 au plus tard, échéance qui pourrait être repoussée à la fin 2019... Jusque là, le Royaume-Uni demeurera membre de l'Union Européenne, respectera toutes les législations, contribuera au budget, votera les textes législatifs proposés par la Commission, mais après? Les opérateurs économiques ont besoin d'une visibilité à suffisamment long terme pour prendre leurs décisions en matière de contrats commerciaux ou d'investissements. C'est un sujet sur lequel une clarification des objectifs britanniques est urgente.

L'OMC, la référence de base.

Pour tenter une réflexion sur l'avenir des relations commerciales entre le Royaume-Uni et le reste du monde, dont l'Union Européenne, il n'y a qu'un seul point de départ : le Royaume-Uni est membre de l'Organisation Mondiale du Commerce. Malgré toutes ses faiblesses, l'OMC demeure la pierre angulaire du système commercial international et le centre de gravité de toute politique commerciale. C'est autour de ses règles que devra s'organiser la relation avec l'Union Européenne ou avec les autres pays tiers.

En tant qu'Etat membre de l'Union Européenne, le Royaume-Uni lui a transféré la compétence exclusive en matière de politique commerciale. Elle est elle-même membre de l'OMC, union douanière au titre de l'article XXIV du GATT et membre d'un accord d'intégration économique au titre de l'article V du GATS. Le Royaume-Uni est donc lié par les engagements pris par l'UE en son nom propre, ou en celui de ses Etats membres dans les domaines dits de compétence partagée ou de compétence nationale. Il n’y a aucun précédent de retrait de ce type d'un Etat d'une union douanière ou d'un accord d'intégration économique. Il reviendra au Royaume-Uni et à l'Union Européenne de notifier aux membres de l'OMC que celui-ci se retire de l'UE et assumera désormais en son nom propre tous les engagements et obligations qui sont les siens au titre des accords conclus au sein de l'OMC.

Pour ce qui concerne les marchandises, l'approche initiale la plus évidente serait que le Royaume-Uni notifie pour son seul compte la liste des engagements pris par l'Union Européenne, quitte à appliquer à certains produits des droits de douane plus faibles que ceux effectivement consolidés auprès de l'OMC. La question des produits agricoles risque cependant de susciter des complications à la fois pour l'Union européenne et pour le Royaume-Uni dans la mesure où les listes d'engagement à l'OMC sont le reflet externe de la politique agricole commune. Or, il est fort probable que le Royaume-Uni, ne participera plus au marché intérieur et ne sera donc plus tenu par la PAC. Double question : comment les britanniques vont-ils concevoir le régime à l'importation des produits agricoles bruts et transformés, sachant qu'ils ont traditionnellement été partisans d'une approche plus libérale au sein de l'UE ? Par ailleurs, comment l'Union Européenne va-t-elle traiter la question des contingents tarifaires qui ont été négociés initialement pour 28 Etats membres ?

Pour les services, il existe un mixte d'engagements européens et d'engagements nationaux. Pour ces derniers, rien de changé. Les premiers sont liés au fonctionnement du marché intérieur en matière d'établissement et de libre prestation de services. De fait, le Royaume-Uni ne pourra pas reprendre nombre des engagements souscrits au titre de l'UE puisqu'ils couvrent des opérations sur l'ensemble du marché européen qui n'auront plus de sens. Certains des membres de l'OMC qui ont consenti des concessions à l'Union Européenne pourraient considérer que le retrait du Royaume-Uni réduit la valeur des concessions qui leur avaient été faites et demander compensation. Toutefois l'article V§8 dispose qu'un membre partie à un accord d'intégration ne pourra pas demander de compensation pour les avantages commerciaux qu'un autre membre pourrait tirer dudit accord [d'intégration]. La logique voudrait que la même règle s'applique dans la situation inverse.

Enfin, qu'il s'agisse des marchandises ou des services, le Royaume-Uni et l'UE devront notifier à l'OMC tout accord préférentiel entre eux (marchandises et/ou services) qui fera l'objet d'un examen par un groupe de travail au titre des articles XXIV du GATT et V du GATS.

Les relations entre l'UE et le Royaume-Uni

Le Royaume-Uni effectue près de la moitié de son commerce extérieur avec le reste de l'UE qui dégage avec lui un excédent considérable dans le domaine des échanges de marchandises, que contribue à rééquilibrer l'excédent du Royaume-Uni dans le secteur des services. Il est vital que soit rapidement défini un modèle de relations entre les deux partenaires de façon à stabiliser les perspectives pour les opérateurs économiques des deux côtés de la Manche. A l'occasion de récentes visites dans les Etats membres, le Premier ministre britannique, Theresa May, a déclaré qu'elle n'avait pas à l'esprit un modèle particulier déjà existant mais qu'elle voulait être en mesure de contrôler à l'avenir le mouvement de personnes entre l'UE et le Royaume-Uni tout en obtenant le meilleur accord possible dans le domaine des échanges de biens et de services.

Cela élimine a priori l'option selon laquelle le Royaume-Uni choisirait d'établir ses relations commerciales avec l'UE sur la seule base des listes d'engagements souscrits dans le cadre de l'OMC. C'est pourtant une option qui dans les circonstances actuelles ne devrait pas être totalement exclue.

Dans ces conditions, dans le domaine du commerce des marchandises, deux options sont envisageables sur la base des règles de l'OMC : un accord de libre échange, ou demeurer dans l'Union douanière et dans celui des services, et mettre en place un accord d'intégration économique.

En matière de marchandises, un accord de libre-échange permet aux pays participants de garder leur autonomie en matière de politique commerciale avec les tiers. Conformément à l'article XXIV du GATT, il doit couvrir l'essentiel du commerce. En contrepartie, la circulation des marchandises entre les parties fait l'objet de contrôles douaniers notamment en matière de règles d'origine qui peuvent être très complexes. Il peut être complété par des dispositions en matière d'intégration dans le domaine des services, conformément à l'article V du GATS. L'accord sur l'Espace Economique Européen (EEE) en est le modèle le plus élaboré puisqu'il couvre les quatre libertés du Traité. L'accord récemment négocié avec le Canada est une version moins élaborée mais très approfondie pour un accord de libre échange.

Dans le cadre d'un accord type EEE, il est indubitable que la libre circulation des produits industriels et plus encore des produits agricoles serait affectée puisque ces derniers font l'objet de dispositions spécifiques. Le seul protocole à l'accord sur les règles d'origine compte 20 pages. On est loin de la mise en libre pratique et de la libre circulation telle que nous les connaissons au sein du marché intérieur de l'UE. Cependant, en matière de services, il offrirait l'accès au marché intérieur qui est au centre des préoccupations de la City.

Un tel accord ne devrait pas être très difficile à négocier sur un plan purement technique puisque le Royaume-Uni applique l'acquis communautaire en tant qu'Etat membre de l'Union, mais il aura aussi à traiter de questions hautement sensibles et symboliques pour les deux côtés, telles que la libre circulation des personnes, au centre du récent referendum, ainsi que la contribution au budget européen. Peut-on imaginer que les partenaires du Royaume-Uni vont lui accorder aisément à la fois le passeport pour les banques et les restrictions à la libre circulation des personnes...

Demeurer dans l'Union douanière offrirait certains avantages au Royaume-Uni à condition que cette Union douanière soit parfaite et qu'elle aille de pair avec une insertion complète dans le marché intérieur pour les services. Elle lui permettrait notamment de garder le bénéfice de l'ensemble des accords de libre-échange que l'Union européenne a négociés avec un nombre considérable de pays tiers. Mais dans le même temps cette option mettrait sa politique commerciale totalement sous le contrôle de l'Union sans lui permettre de participer aux instances de décision au sein des Institutions, comme c'est le cas pour la Turquie dans le domaine du commerce des marchandises. Elle devrait aller de pair avec la libre circulation des personnes. De manière un peu caricaturale, on pourrait assimiler cette option à une adhésion limitée à l'Union Européenne sans participation aux mécanismes institutionnels. On serait loin du « Brexit means Brexit ». Il est peu probable que cette voie soit suivie.

Les relations entre le Royaume-Uni et les pays tiers

La relation entre le Royaume-Uni et les pays tiers sera construite sur la base des règles de l'OMC. Dans le cadre de l'Union Européenne, le Royaume-Uni bénéficie d'un réseau considérable d'accords de libre-échange dont il a été l'un des promoteurs. Sa sortie de l'Union l'exclura du champ de ces accords pour toutes les matières de compétence communautaire. L'Union Européenne notifiera cette nouvelle situation aux pays tiers et procédera avec eux aux adaptations techniques éventuelles. Pour sa part, le Royaume-Uni entrera en négociation avec ces mêmes pays dans la mesure où il souhaitera établir avec eux une relation de type préférentiel, si on élimine l'option de l'Union douanière.

Une attitude pragmatique des partenaires concernés serait probablement la meilleure façon d'agir. Après tout, ces accords ont été négociés et conclus dans l'intérêt mutuel des parties. Pour les deux côtés, il devrait évidemment être préférable de démarrer sur la base de l'existant plutôt que de revenir en arrière en réduisant mutuellement l'accès préférentiel existant. Il n'est donc pas déraisonnable de penser que dans un premier temps les autorités britanniques s'efforceront de maintenir sur un plan bilatéral, au moins pour un temps, les dispositions des accords existants entre l'UE et ces pays tiers, moyennant la mise en place des adaptations techniques appropriées pour éviter une situation de vide juridique. Le temps disponible pour mettre en place le Brexit devrait permettre de négocier les accords/protocoles nécessaires et d'identifier les intérêts spécifiques de chacune des parties dans cette nouvelle relation. Dans un second temps, le Royaume-Uni sera donc en mesure de développer une politique commerciale propre.

Techniquement, le Brexit sera donc gérable sur le plan commercial. Il fera le bonheur des négociateurs commerciaux pendant des années. Sur un plan opérationnel, nul doute cependant que commercer entre l'Union européenne et le Royaume-Uni sera plus complexe et plus coûteux. Les conséquences de cette situation se feront sentir progressivement, à l'heure des décisions d'investissement, quand il s'agira d'évaluer les mérites de s'établir sur un petit marché ou sur un grand marché.