Introduction

Le 14 avril 2016, la Cour suprême du Canada (« CSC ») a rendu sa décision très attendue dans le dossier Daniels c. Canada. Cette décision unanime met fin à la quête de 17 ans des demandeurs pour obtenir de l’orientation quant à des questions juridictionnelles relatives aux Métis et aux Indiens non inscrits, quête entamée à l’origine par le chef métis Harry Daniels. La question de la compétence fédérale en ce qui a trait aux Premières Nations et aux Inuit, les deux autres peuples autochtones du Canada dont les droits sont « reconnus et confirmés » aux termes du paragraphe 35(2) de la Loi constitutionnelle de1982, a été un dossier politique brûlant dans le cadre duquel tous les paliers de gouvernement ont tour à tour reconnu ou renié leur compétence pour traiter avec ces peuples. Les appelants ont porté l’affaire devant les tribunaux malgré la grande résistance du gouvernement fédéral, et ont estimé que le fait de rendre un jugement déclaratoire sur cette question et autres questions y afférentes aiderait les Métis et les Indiens non inscrits à entamer des négociations, comblerait le fossé existant pour voir aux besoins et aux défis des Métis et Indiens non inscrits et permettrait de poursuivre la mise en œuvre du projet de réconciliation établi au paragraphe 35(1).

Contexte et historique des procédures

Action introduite en Cour fédérale

En 1999, les demandeurs, feu le chef métis Harry Daniels, Leah Gardner, une Indienne non inscrite du nord-ouest de l’Ontario et le Congrès des peuples autochtones (« CPA ») ont introduit une action en Cour fédérale en vue de trancher une question de longue date à savoir si les Métis et les Indiens non inscrits sont compris dans la définition d’« Indiens » au sens du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Suite au décès de M. Daniels, son fils Gabriel Daniels a été ajouté à titre de demandeur, de même que Terry Joudrey, un Indien non inscrit de la Nouvelle-Écosse.

En vertu du paragraphe 91(24), le gouvernement fédéral a compétence exclusive sur les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». Bien que le gouvernement fédéral ait reconnu que ce « chef de compétence » comprend des questions liées à la législation et aux politiques relatives aux Indiens qui disposent de droits aux termes de la Loi sur les Indiens, RSC 1985, c I-5 fédérale, ainsi qu’aux Inuit depuis que la question a été tranchée dans un dossier en 1939, il a régulièrement reconnu, mais aussi constamment nié que le paragraphe 91(24) lui octroyait les mêmes pouvoirs et responsabilités à l’égard de questions touchant les Métis et les Indiens non inscrits. Par conséquent, les demandeurs ont fait valoir qu’un vide juridictionnel virtuel s’était créé au fil du temps portant ainsi un tort considérable aux Métis et aux Indiens non inscrits, tort qui se manifestait la plupart du temps par une inaccessibilité aux programmes et services grandement nécessaires actuellement fournis aux Indiens inscrits et aux Inuit.

En conséquence, les demandeurs ont requis que la Cour fédérale rende les jugements déclaratoires suivants en leur faveur :

(a) que les Métis et les Indiens non inscrits sont des « Indiens » visés au par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, au sens de l’expression « Les Indiens et les terres réservées pour les Indiens »;

(b) que la Couronne fédérale a une obligation de fiduciaire envers les Métis et les Indiens non inscrits en tant que peuples autochtones;

(c) que les Métis et les Indiens non inscrits du Canada ont droit à ce que le gouvernement fédéral les consulte et négocie avec eux de bonne foi sur une base collective, par l’entremise de représentants de leur choix, relativement à l’ensemble de leurs droits, intérêts et besoins en tant que peuples autochtones.

Décision de la Cour fédérale

Malgré plusieurs requêtes en radiation ou en rejet de l’action et toute une variété de délais procéduraux par la Couronne, l’affaire est finalement entendue sur le fond par le juge Phelan de la Cour fédérale en mai 2011.

Dans son jugement rendu le 8 janvier 2013, le juge Phelan a accueilli le redressement principal, une déclaration selon laquelle l’expression « Indiens » comprise dans le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 vise également les Métis et les Indiens non inscrits. Le juge Phelan a cependant refusé de rendre les deuxième et troisième jugements déclaratoires demandés, notamment que la Couronne a une obligation de fiduciaire envers les Métis et les Indiens non inscrits et que les Métis et les Indiens non inscrits ont le droit de tenir des consultations avec la Couronne sur une base collective. Ils ne feraient que reproduire l’état de droit actuel et donc, ne seraient d’aucune utilité pratique.

Décision de la Cour d’appel fédérale

La Couronne en a appelé de la décision de première instance en entier auprès de la Cour d’appel fédérale. L’appel a été entendu en octobre 2013. La Couronne a fait valoir, entre autres choses, que le juge de première instance avait commis des erreurs de droit en rendant un jugement déclaratoire qui n’était d’aucune utilité pratique, en rendant un jugement déclaratoire qui n’était pas fondé sur les faits ni le droit ainsi qu’en tentant de définir le terme constitutionnel « Indien » dans l’abstrait. Les demandeurs ont interjeté incidemment appel au motif que le juge avait erré en ne rendant pas de jugements déclaratoires relativement à l’obligation de fiduciaire et du droit de la tenue de consultations et de négociations.

L’appel de la Couronne a été accueilli en partie, et la Cour d’appel a conclu que même si « de nombreux éléments de preuve appuient la thèse selon laquelle les Métis étaient considérés comme étant inclus dans le paragraphe 91(24) à l’époque de la Confédération », qu’il était nécessaire de changer le jugement déclaratoire rendu par le juge de première instance en supprimant la référence aux « Indiens non inscrits », en faisant valoir que « pour cerner les contours du terme “Indien” en ce qui a trait aux Indiens non inscrits dans le contexte du partage des compétences, il est nécessaire d’analyser, au cas par cas, les motifs pour lesquels chaque groupe de personnes a été exclu de l’application de la Loi sur les Indiens ». Le pourvoi incident a été complètement rejeté.

Une demande d’autorisation d’appel à la CSC a été déposée, dans le cadre duquel les appelants sollicitaient le rétablissement du premier jugement déclaratoire tel qu’il avait été initialement rendu par le juge de première instance. De plus, ils demandaient que soient prononcés les deuxième et troisième jugements déclaratoires. La Couronne a interjeté un pourvoi incident conditionnel, dans lequel elle a fait valoir qu’aucun des jugements déclaratoires ne devrait être accordé. La demande d’autorisation d’appel a été accordée, et l’appel ainsi que l’appel incident ont été entendus le 8 octobre 2015.

Le 14 avril 2016, Madame la juge Abella, se prononçant pour une Cour unanime, a autorisé l’appel des appelants en rétablissant partiellement le jugement déclaratoire selon lequel, aux termes du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, la compétence fédérale relative aux « Indiens et aux terres réservées pour les Indiens » incluait et les Métis et les Indiens non inscrits. Les deuxième et troisième jugements déclaratoires ont été refusés.

i.) La CSC a rendu le premier jugement déclaratoire du fait de son utilité pratique

Pour trancher la question du premier jugement déclaratoire, la CSC s’est appuyée sur le principe qu’un jugement déclaratoire ne peut être rendu que s’il a une utilité pratique, c’est-à-dire s’il règle un « litige actuel » entre les parties. Au vu de « son utilité pratique considérable » pour les Métis et les Indiens non inscrits, la Cour a décidé que les conditions se prêtaient pour accorder un jugement déclaratoire.

La CSC a également adopté le point de vue du juge de première instance en ce qui a trait au fait qu’en raison de la confusion relative à la compétence envers les Métis et les Indiens non inscrits, ces derniers se retrouvaient dans « un désert juridique » qui avait des conséquences défavorables importantes et évidentes pour eux. Même si la CSC a clairement indiqué que le fait de reconnaître une compétence en vertu du paragraphe 91(24) ne créait pas une obligation de légiférer, la Cour a fait valoir qu’une telle conclusion a indéniablement l’effet bénéfique de mettre fin « au bras de fer sur la question de la compétence législative » qui a duré pendant des décennies envers les peuples autochtones concernés, de leur donner un regain de confiance bien nécessaire dans la Couronne et d’assurer la responsabilisation de cette dernière à leur égard.

ii.) La CSC a donné un sens large au jugement déclaratoire relatif à la compétence en y incluant et les Métis et les Indiens non inscrits

Plus important encore, en rendant le premier jugement déclaratoire demandé par les appelants, tout en reconnaissant que des « ambiguïtés d’ordre définitionnel » peuvent exister voire perdurer à l’égard des deux groupes, la CSC a reconnu que tous les peuples autochtones sont visés au paragraphe 91(24).

Ce faisant, la CSC a commenté que le fait d’établir de façon concluante des questions d’ordre définitionnel n’était tout simplement pas nécessaire pour résoudre la question de base de l’inclusion aux termes du paragraphe 91(24).

En raison du fait que la Couronne a concédé à l’audience que les Indiens non inscrits sont effectivement visés dans le paragraphe 91(24), la CSC n’a pas jugé nécessaire de procéder à une analyse complète de cette question, mais a jugé nécessaire de se pencher plus en profondeur sur la question à savoir si les Métis devaient être inclus en étudiant notamment les contextes historique, philosophique et linguistique du mot « Indien » à l’époque de la Confédération et à l’objet du paragraphe 91(24) pendant cette période.

Premièrement, la CSC a conclu que les Pères de la Confédération auraient donné une portée large à la définition du mot « Indiens » en vue de s’assurer qu’ils exercent une autorité pour traiter une variété de questions de politiques liées à une variété de peuples autochtones, et de poursuivre l’objectif constitutionnel de poursuivre l’expansion du pays vers l’Ouest. De plus, le gouvernement fédéral avait légiféré sur les Métis en tant qu’« Indiens », et l’avait clairement fait en estimant que c’était dans l’exercice de sa compétence constitutionnelle.

Deuxièmement, la Cour a conclu en faveur des appelants que le paragraphe 91(24) devait être interprété dans son contexte constitutionnel et qu’il serait anormal d’un point de vue constitutionnel que les Métis constituent le seul peuple autochtone à être reconnu et inclus à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, tout en étant par ailleurs exclu du champ d’application du par. 91(24).

Au bout du compte, la CSC a tranché la question du « différend définitionnel » relativement aux Métis en déclarant que c’est « … une question de fait qui devra être décidée au cas par cas dans le futur », en ajoutant que la suggestion de la Cour d’appel fédérale selon laquelle la définition de Métis dans le jugement déclaratoire devrait être restreinte aux trois critères établis dans le dossier Powley était inappropriée. En particulier, la CSC n’a pas jugé bon d’exclure arbitrairement certains Métis du pourvoi du paragraphe 91(24) fondé sur l’application de l’aspect dit de « l’acceptation par la collectivité » des critères de l’affaire Powley.

Finalement, la CSC a conclu, qu’aujourd’hui, au vu de l’adoption de l’article 35 en 1982, des mesures récentes prises par la Couronne pour s’excuser des torts du passé envers tous les peuples autochtones et des mesures de réparation, de même que de la reconnaissance grandissante de ces derniers à titre de partenaires de la Confédération, le paragraphe 91(24) sert maintenant un objectif constitutionnel bien différent du temps de la Confédération, soit celui de la réconciliation.

Implications

Le jugement déclaratoire relatif à la compétence est une « victoire » importante pour les appelants ainsi que pour les Métis et les Indiens non inscrits, remédiant à l’écart juridictionnel qui a causé tant de désavantages historiques.

La CSC a aussi clarifié la notion que la déclaration de compétence fédérale sur les Métis et les Indiens non inscrits ne signifie pas que les provinces ne peuvent légiférer dans ce domaine. Ainsi, même si le gouvernement fédéral ne peut refuser d’agir pour défaut de compétence, le jugement déclaratoire n’invalidera pas les lois provinciales courantes qui visent les questions touchant les Indiens non inscrits ou les Métis, du moment qu’elles n’aillent pas jusqu’à nuire au soi-disant « contenu essentiel » de la compétence fédérale visée au paragraphe 91(24).

Si tant est que l’affaire Daniels aide clairement à élucider la question de la compétence relative aux Métis et aux Indiens non inscrits et donne autant aux gouvernements fédéral et provinciaux l’occasion de réparer les désavantages historiques auxquels sont confrontés ces groupes, il reste que la décision n’aura peut-être pas d’effet immédiat.

Cependant, la CSC de par sa décision d’élargir la portée du paragraphe 91(24), ouvre clairement la voie à la prise de mesures par les paliers fédéral et provinciaux – sans oublier le potentiel d’actions futures devant les tribunaux – si le gouvernement fédéral décide de continuer à ignorer sa compétence quant aux questions touchant les Métis et les Indiens non inscrits.

Comme la juge Abella l’a énoncé : « [le dossier Daniels] représente un autre chapitre dans la quête de réconciliation et de réparation à l’égard de ces relations ». Une plus grande clarté juridictionnelle permet de poursuivre le projet continu de réconciliation si cher aux Canadiens.