Degene wiens vergunning wordt vernietigd wegens strijd met de wet kan aanspraak maken op schadevergoeding, mits het bestuursorgaan ook een vergunning zou hebben verleend indien het wél overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Dit blijkt uit een arrest van de Hoge Raad van 3 juni 2016.

Wel of geen ammoniakreductieplan?

Aan de eiser in deze procedure was in 1994 een milieuvergunning verleend voor de oprichting van een stoeterij. Deze vergunning is vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State omdat de gemeente geen ammoniakreductieplan had vastgesteld. Nadien is nog driemaal een milieuvergunning verleend, maar ook die vergunningen zijn om uiteenlopende redenen vernietigd. Een vijfde milieuvergunning is uiteindelijk onherroepelijk geworden in oktober 2003.

De eiser vordert vervolgens schadevergoeding omdat hij de stoeterij door toedoen van de gemeente pas vanaf 2003 kon oprichten. De gemeente stelt zich op het standpunt dat het causaal verband ontbreekt tussen deze schade en de grond voor vernietiging van de eerste vergunning, het ontbreken van een ammoniakreductieplan. Volgens de gemeente bestond er geen plicht tot het vaststellen van een dergelijk plan. De gemeente had er dus voor kunnen kiezen om in het geheel geen plan vast te stellen, zodat de vergunning nooit zou zijn verleend. Dat zou een rechtens juist besluit zijn geweest. Het cass​atieberoep van de gemeente richt zich onder meer tegen de verwerping van dit verweer door het hof.

Welk – rechtens juiste – besluit zou daadwerkelijk zijn genomen?

De Hoge Raad stelt voorop dat degene die op zijn aanvraag een begunstigend bestuursbesluit verkrijgt, zoals een vergunning, ervan mag uitgaan dat dit besluit overeenkomstig de wet is genomen, en dus niet wegens strijd met de wet aan vernietiging blootstaat. Om die reden kan de aanvrager aanspraak maken op schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad, wanneer het begunstigende besluit wordt vernietigd door de bestuursrechter. Tenminste, wanneer het bestuursorgaan ook een begunstigend besluit zou hebben genomen wanneer het wél overeenkomstig de wet zou hebben beslist op de aanvraag. Dat ook dan een begunstigend besluit zou zijn genomen, zal in beginsel kunnen worden aangenomen als het bestuursorgaan, wanneer het na de vernietiging opnieuw beslist, opnieuw een begunstigend besluit neemt én dat besluit – al dan niet na bezwaar en beroep – onherroepelijk wordt. Dat ook dan een begunstigend besluit zou zijn genomen, kan echter ook worden afgeleid uit andere omstandigheden.

Volgens de Hoge Raad heeft het hof dit niet miskend. Het hof heeft namelijk aannemelijk geoordeeld dat het college er – bij een beslissing overeenkomstig de wet – voor zou hebben zorggedragen dat er wél een ammoniakreductieplan zou zijn vastgesteld. Dit leidt het hof af uit de uitdrukkelijke intentie van het college om een milieuvergunning voor de (her)huisvesting van de stoeterij te verlenen, het feit dat het college meende dat een beleidsnotitie kon gelden als een dergelijk plan en het feit dat de gemeente een milieuvergunning mogelijk achtte. De gemeente heeft bovendien onvoldoende aangevoerd om het tegendeel aannemelijk te maken.

Het verweer van de gemeente dat het causaal verband tussen de onrechtmatige vergunningverlening en de gestelde vertragingsschade ontbreekt, omdat het college de milieuvergunning rechtmatig had kunnen weigeren, slaagt dus niet. Volgens de Hoge Raad is niet beslissend welk besluit het college zou hebben kunnen nemen, maar welk besluit het college daadwerkelijk zou hebben genomen indien het wel overeenkomstig de wet zou hebben beslist. Dat zou in dit geval een besluit tot verlening van de milieuvergunning zijn geweest.

Hoe zit het met belastende besluiten?

Het oordeel van de Hoge Raad geeft richting aan de beoordeling van het oorzakelijk verband tussen - de vernietiging van - een vergunning die in strijd met de wet is verleend, en de schade die daardoor is ontstaan. De overheid is in beginsel aansprakelijk wanneer ook een vergunning zou zijn verleend indien wel in overeenstemming met de wet zou zijn beslist. Het arrest schept echter geen duidelijkheid voor de situatie waarin een ander besluit wordt vernietigd dat op aanvraag is genomen, zoals de weigering van een milieu- of bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning). Hetzelfde geldt voor de situatie waarin een besluit wordt vernietigd dat niet op aanvraag (/ambtshalve) is genomen, zoals een last onder bestuursdwang of dwangsom. Op basis van dit arrest lijkt echter de voorspelling gerechtvaardigd dat ook in die gevallen moet worden onderzocht (óf het bestuursorgaan een besluit zou hebben genomen en, zo ja,) welk besluit het bestuursorgaan zou hebben genomen wanneer het overeenkomstig de wet zou hebben gehandeld.