Al hilo de la reciente aprobación de un nuevo impuesto a las centrales nucleares por la Generalitat de Catalunya, se analiza si este impuesto grava o no el hecho imponible ya regulado por otros impuestos estatales para las centrales nucleares.

En estos meses en los que los titulares de varias centrales nucleares han puesto en duda la viabilidad económica de acometer nuevas mejoras ante los impuestos que las gravan, se ha publicado el 31 de marzo de este año en el Diario Oficial de la Generalitat de Catalunya la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público, por la que se crea un impuesto que grava la producción de elementos radiotóxicos en reacciones termonucleares, así como su manipulación, transporte y custodia, así como la emisión de elementos radiotóxicos al medio ambiente, ya sean rutinarias o accidentales.

Este tributo recaería principalmente sobre la Asociación Nuclear Ascó Vandellòs (ANAV), operador de las tres nucleares de Cataluña.

Ocurre que este impuesto ya fue creado en un principio por la Ley autonómica 12/2014, de 10 de octubre, y que dicha Ley fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional en sentencia número 74/2016, de 14 de abril, por entender que regulaba el mismo hecho imponible que el incluido en el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, creado por la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (“Ley 15/2012”).

El Tribunal Constitucional no acogió el argumento de la Generalitat de que existían diferencias sustanciales entre los hechos imponibles, pues según el Tribunal el impuesto estatal grava tanto la producción de combustible como de los residuos radiactivos, de modo que si a nivel autonómico se gravan esos residuos existe una coincidencia de hechos imponibles. Además también resaltaba las coincidencias en la medida utilizada para cuantificar la base imponible (kilógramos de metal pesado del combustible nuclear gastado y peso de ese combustible) y en los tipos impositivos.

El preámbulo de la nueva Ley catalana parece querer justificar el diferente hecho imponible con el tributo estatal alegando que “bajo el punto de vista territorial, la externalidad negativa es esencialmente local, puesto que las emisiones de los productos radiotóxicos derivados de las actividades gravadas tienen un impacto relevante inmediato en el territorio en el que se producen estas emisiones, circunstancia que avala que el gravamen se imponga por parte de quien tiene la potestad tributaria más directa sobre este territorio, o sea, en este caso, la Generalidad”.

No parece valida la argumentación del preámbulo respecto a que las externalidades del impuesto solo se producen en Cataluña, pues el hecho imponible ya parece estar gravado por una ley estatal. Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha dejado claro que basta con que existan “coincidencias sustanciales entre los elementos sustanciales de ambos impuestos” para entender que un impuesto autonómico es inconstitucional.

En este sentido el impuesto catalán vuelve a tener un objeto muy similar al ya enunciado impuesto estatal, pues en este impuesto también se grava la producción de residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica, que son acondicionados con carácter temporal en el propio emplazamiento de la instalación. Como decía el Tribunal Constitucional, “el hecho de que el impuesto estatal grave, además, la producción de residuos radiactivos, no obstaculiza la conclusión alcanzada de coincidencia de hechos imponibles”. Es decir, aunque el impuesto estatal tenga un alcance mayor que el catalán (no solo grava la producción de residuos radioactivos sino también la de combustible nuclear gastado), ello no impida que exista esa coincidencia.

El impuesto autonómico estaría así vulnerando el artículo 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, el cual, con el fin de evitar la doble imposición interna, prohíbe que las Comunidades Autónomas establezcan tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o las corporaciones locales. Cabe tener en cuenta que el Gobierno central está en plazo todavía para interponer un recurso de inconstitucionalidad frente a la Ley catalana (tres meses desde su publicación el 31 de marzo).

Al repetirse casos de conflictos materiales de competencia en materia tributaria se hace necesaria la creación de un trámite previo en la aprobación de impuestos autonómicos, consistente en la consulta al Gobierno de España sobre la afección que un impuesto pueda tener sobre la regulación básica. Ello cumpliría con el mandato del artículo 156 de la Constitución, que permite a las Comunidades Autónomas ejercitar sus competencias con arreglo al principio de coordinación con la Hacienda estatal, pero que no se ha concretado en la práctica en los trámites que preceden a la aprobación de impuestos autonómicos. Podría ser una medida válida al respecto la propuesta número 125 del Informe de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema tributario español, que va dirigida a crear un procedimiento dentro del Consejo de Política Fiscal y Financiera que permita valorar con carácter previo a su aprobación “si los nuevos tributos están ya gravados por el Gobierno central”.

Como conclusión –y que no vaya la misma a título de excusatio non petita–, no está de más decir que el Estado autonómico es un gran logro de nuestra democracia. Pero para su consolidación sigue necesitando de mayores mecanismos cooperativos entre Administraciones, con el fin de evitar inseguridad jurídica y perjuicios materiales para empresas y ciudadanos. Este nuevo impuesto autonómico es un buen ejemplo de ello.