Bewijst u dat maar eens! Een burger die stelt dat hij met de overheid iets heeft afgesproken moet dat natuurlijk bewijzen als hij op die afspraak bij de rechter een beroep wil doen. Zeker bij een mondelinge afspraak is dat lastig. Bewijs leveren kan in dat geval door middel van getuigenbewijs, maar in de praktijk gebeurt het zelden dat een getuige daadwerkelijk wordt gehoord door de bestuursrechter – laat staan dat zijn getuigenis de doorslag geeft. Dat lijkt te maken te hebben met het feit dat in het bestuursrecht een 'afspraak' met de overheid pas rechtens afdwingbaar is als er sprake is van een toezegging door het 'bevoegde bestuursorgaan'. In het leeuwendeel van de gevallen wordt de 'afspraak' gemaakt met de behandelende ambtenaar – en niet (bijvoorbeeld) het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (het bestuursorgaan). Het is daarom ook niet verwonderlijk dat bestuursrechters met regelmaat een aanbieding voor getuigenbewijs passeren. Zelfs al zou de toezegging immers zijn gedaan, leidt in negen van de tien gevallen het nergens toe omdat de toezegging onbevoegd is gedaan. Het Europees Hof van de Rechten van de Mens heeft Nederland echter onlangs op de vingers getikt in een uitspraak van 15 maart 2016 (Gillessen t. Nederland​) omdat de bestuursrechter (de Centrale Raad van Beroep) in dat geval iets té gemakkelijk had afgezien van het horen van de getuigen. Gloort er toch nog enige hoop voor de burger die denkt iets mondeling te hebben afgesproken met de overheid?

De zaak

De verzoeker (Gillessen), een voormalig politieagent met ee​n WAO uitkering, stelde dat het UWV hem een mondelinge toezegging had gedaan dat in zijn geval van een bepaling uit een wet in formele zin zou worden afgeweken. Hij zou meer mogen bijverdienen dan strikt genomen was toegestaan voor de duur van vijf jaar, met het oog op het opbouwen van een buffer. De afspraak zou zijn gemaakt met de behandelende ambtenaar en een tweede ambtenaar zou dit kunnen bevestigen. De beide ambtenaren zijn al enkele jaren uit dienst van het UWV. Het UWV kan geen bewijs van de afspraak vinden in het dossier en meent dat de afspraak dus ook niet bestaat. Het UWV vordert de WAO uitkering vervolgens terug omdat te veel is bijverdiend. Tevens doet het UWV aangifte van uitkeringsfraude. In de procedures stelt Gillessen zich consequent op het standpunt dat de afspraak is gemaakt en dat hij ten bewijze hiervan de beide ambtenaren als getuige wil laten horen.

In de strafrechtelijke procedure wordt Gillessen in hoger beroep door het Hof Den Bosch in 2007 vrijgesproken van fraude. Het Hof overweegt daartoe onder meer dat zij het aannemelijk acht dat de door Gillessen gestelde afspraak er inderdaad in enige vorm of omvang was. Het Hof acht daartoe van belang dat Gillessen proactief zijn situatie onder de aandacht van het UWV heeft gebracht en bij een wetswijziging ook om bevestiging van (het voortbestaan van) de afspraak had verzocht. Voorts heeft het UWV geen enkele poging had gedaan om inhoudelijk te reageren op het verzoek van Gillessen om de afspraken te bevestigen, noch heeft het UWV geprobeerd om bij de betrokken ambtenaren na te gaan of de afspraak inderdaad was gemaakt of niet.

De CRvB oordeelt uiteindelijk in 2009 in de terugvorderingsprocedure dat de afspraak niet blijkt uit de stukken van het geding en dat Gillessen verder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de afspraak bestond. Het bewijsaanbod van Gillessen wordt daarom 'gepasseerd' (ter zijde geschoven).

De uitspraak

Dat had niet gemogen, oordeelt het EHRM. De gemotiveerde stelling van Gillessen dat de afspraak bestond, de handelwijze van Gillessen (blijk gevend van goeder trouw) en het oordeel van het Hof Den Bosch dat de afspraak waarschijnlijk wel bestond hadden aanleiding moeten zijn voor de CRvB om de getuigen te horen. Daarbij komt nog dat de CRvB het bewijsaanbod niet heeft gepasseerd omdat de afspraak juridisch niet relevant zou zijn (een verdedigbaar standpunt gelet op de beperkte waarde van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht – en ook beargumenteerd door de Staat der Nederlanden bij het EHRM in deze zaak), maar slechts omdat het dossier onvoldoende bewijs bevatte dat de afspraak zou bestaan. Het feit dat Gillessen de getuigen ook zelf had kunnen oproepen doet naar het oordeel van het EHRM niet ter zake – het bewijsaanbod was voldoende. Kortom: Nederland (de CRvB) heeft in de procedure de rechten van Gillessen op grond van artikel 6 EVRM geschonden.

Wat kunt u hiervan leren?

Wij zijn in het bestuursrecht gewend dat het vertrouwensbeginsel vrijwel waardeloos is gelet op de hoge drempel voor burgers om zich daar met succes op te beroepen. In de regel wordt met gestelde mondelinge afspraken korte metten gemaakt door bestuursorganen en de bestuursrechter. In sommige gevallen dus ten onrechte – zoals uit de zaak van Gillessen blijkt. Hoewel de casus vrij bijzonder is, betekent het Gillessen-arrest dat bestuursorganen en bestuursrechters toch serieuzer zullen moeten kijken naar het bestaan van mondelinge afspraken. Het zal vermoedelijk alleen niet direct tot een fundamentele herwaardering van het vertrouwensbeginsel in het bestuursrecht leiden. De burger zal dus wellicht eerder het bestaan van een afspraak kunnen bewijzen, maar erg veel zal de burger er in het bestuursrecht niet aan hebben bij de huidige stand van zaken.