RÉSUMÉ

Depuis 2008, le gouvernement canadien conteste les prescriptions en matière d’étiquetage indiquant le pays d’origine (« EPO ») imposées par le United States Department of Agriculture (l’« USDA »). Le 18 mai 2015, l’Organe d’appel de l’Organisation mondiale du commerce (l’« OMC ») a statué que ces prescriptions enfreignent les articles 2.1 et 2.2 de l’Accord sur les obstacles techniques au commerce (l’« Accord OTC »). Le 20 mai 2015, en réponse à la décision rendue le 18 mai, le Congrès américain a approuvé le projet de loi H.R. 2393 visant à supprimer les prescriptions.

CONTEXTE

En 2002, la loi américaine intitulée Farm Security and Rural Investment Act (la « Loi ») est entrée en vigueur. Elle a été modifiée par la suite en 2008, puis est devenue exécutoire en 2009 pour l’ensemble des détaillants, y compris les épiceries et les clubs-entrepôts. La Loi exigeait, entre autres, l’étiquetage des aliments quant à certains produits, notamment le bœuf, le porc, le veau, l’agneau, la chèvre, le poulet et le poisson. Par exemple, seuls les produits provenant d’un animal né, élevé et abattu exclusivement aux États-Unis pouvaient être désignés comme étant d’origine américaine. La Loi réglementait également d’autres produits, dont les fruits, les légumes et de nombreuses noix, légumineuses et plantes. Selon l’USDA, ces exigences visaient à aider les consommateurs à prendre des décisions éclairées.

Le Canada et d’autres exportateurs de produits de viande vers les États-Unis faisaient valoir que les prescriptions étaient trop intrusives et difficiles à appliquer et qu’elles avaient pour but, en pratique, de cibler et de discriminer les produits de viande étrangers.

En outre, les prescriptions EPO imposaient un lourd fardeau à l’industrie des productions animales en exigeant la mise en œuvre de vastes procédures internes d’étiquetage et de suivi, et en soumettant les détaillants à des vérifications laborieuses et à des amendes élevées. Pour se conformer aux prescriptions EPO, les industries porcines et bovines canadiennes ont dû engager des coûts annuels estimés à plus de 500 M$ CA et 630 M$ CA, respectivement.

HISTORIQUE DE L’APPEL

Peu de temps après la modification de la Loi en 2008, le gouvernement canadien a commencé à contester les prescriptions EPO des États-Unis auprès de l’OMC, en particulier les mesures visant les produits de viande. Le Canada faisait valoir que les États-Unis contrevenaient à trois obligations en vertu des accords conclus par les membres de l’OMC, soit l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (« GATT »), l’Accord OTC et l’Accord sur les règles d’origine.

  1. Articles III:4, IX:2, IX:4 et X:3 du GATT de 1994
  2. Article 2 de l’Accord OTC
  3. Article 2 de l’Accord sur les règles d’origine

Ces trois obligations visent à s’assurer que les activités commerciales entre les pays membres de l’OMC ne présentent aucune forme de discrimination. Les articles du GATT portent sur l’obligation que l’ensemble des produits des membres de l’OMC soit traité équitablement et que toute réglementation relative aux marques d’origine ne fasse pas indûment obstacle au commerce. De même, l’article 2 de l’Accord OTC stipule que tout règlement régissant les produits devrait offrir des conditions aussi favorables aux produits importés et avoir un « objectif légitime ». Finalement, l’Accord sur les règles d’origine affirme notamment le caractère inadmissible des règles qui sont « indûment rigoureuses » ou qui créent des « effets de restriction, de distorsion ou de désorganisation » du commerce.

L’Organe de règlement des différends (l’« ORD ») de l’OMC s’est concentré principalement sur les articles 2.1 et 2.2 de l’Accord OTC.

Voici un résumé de la chaîne des événements à ce jour :

  • Décembre 2008 – Novembre 2009 : Le Canada a engagé une poursuite contre les États-Unis devant l’OMC, comprenant plusieurs tierces parties : initialement, l’Argentine, l’Australie, la Chine, la Colombie, l’Inde, le Japon, la Corée, le Mexique, le Pérou et la Nouvelle-Zélande, puis le Brésil, les Communautés européennes, le Guatemala et le Tapei chinois, et le groupe spécial de l’ORD a examiné le différend.
  • Novembre 2011 : Le groupe spécial a conclu que les prescriptions EPO contrevenaient à l’article 2.1 de l’Accord OTC, en prévoyant un traitement moins favorable des produits bovins et porcins canadiens que celui accordé aux produits américains équivalents. De plus, le groupe spécial a statué que les prescriptions EPO enfreignaient l’article 2.2 de l’Accord OTC, car elles ne réalisaient pas l’« objectif légitime » de l’USDA d’informer l’ensemble des consommateurs.
  • Mars – Juin 2012 : Les États-Unis ont interjeté appel de l’ensemble de la décision de l’ORD, et le Canada en a appelé d’une partie de la décision ayant trait à l’article 2.2 de l’Accord OTC. L’Organe d’appel de l’OMC a confirmé la conclusion du groupe spécial relativement à l’article 2.1 et a annulé celle liée à l’article 2.2. Il a conclu que les prescriptions EPO violaient l’article 2.1 parce qu’elles imposaient une « charge disproportionnée » aux producteurs en comparaison avec les renseignements donnés aux consommateurs, mais qu’elles n’étaient pas contraires à l’article 2.2 car elles permettaient la réalisation partielle de l’« objectif légitime ».
  • Décembre – Mai 2013 : Les parties ont convenu que les États-Unis mettraient en œuvre les recommandations de l’ORD et de l’Organe d’appel pour le 23 mai 2013. L’USDA a donc établi une nouvelle prescription EPO, qui exigeait plus de précisions et élargissait la portée des prescriptions EPO initiales. La nouvelle règle comportait les trois composantes principales suivantes :
    1. de plus amples précisions sur les ingrédients des produits visés de viande coupée provenant d’animaux abattus aux États-Unis;
    2. une interdiction de mélanger des produits de viande coupée de différentes origines;
    3. une modification de la définition de « détaillant » afin d’inclure tous les détaillants prévus par la loi américaine intitulée Perishable Agricultural Commodities Act.
  • Le Canada, alléguant que cette nouvelle prescription ne rendait pas pour autant les États-Unis conformes aux articles 2.1 et 2.2 de l’Accord OTC, a demandé à l’OMC de créer un groupe spécial de la mise en conformité.
  • Octobre – Novembre 2014 : Le groupe spécial de la mise en conformité a conclu que la nouvelle prescription EPO contrevenait également aux articles 2.1 et 2.2 de l’Accord OTC. Les États-Unis ont donc appelé de cette décision devant l’Organe d’appel.
  • Le 18 mai 2015 : L’Organe d’appel a confirmé les conclusions en faveur du Canada du groupe spécial de la mise en conformité. Les États-Unis avaient alors épuisé toutes leurs possibilités d’appel.

RÉACTION DES ÉTATS-UNIS

Le 20 mai 2015, le Congrès américain a approuvé le projet de loi H.R. 2393 visant à annuler les prescriptions EPO mises en œuvre conformément aux modifications apportées en 2008 à la Loi.

Malgré la décision du Congrès, le secrétaire américain de l’Agriculture, Tom Vilsack, a indiqué que les États-Unis pourraient envisager d’introduire l’étiquetage indiquant le pays d’origine sur une base volontaire. Il reste à voir à ce stade-ci si le secrétaire Vilsack encouragera les producteurs à étiqueter volontairement leurs produits et si cette pratique se répandra.

MESURES DE RÉTORSION CANADIENNES

Depuis 2013, le ministre canadien de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, Gerry Ritz, laisse entendre que le Canada songe à imposer des mesures de rétorsion contre les États-Unis compte tenu des prescriptions EPO. Pour ce faire, le Canada devrait obtenir l’autorisation de l’OMC en vertu de l’article 22 du Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (le « Mémorandum »). Le Canada ne pourrait présenter une demande à cet égard que si les États-Unis ne se conforment pas à une décision de l’OMC, auquel cas l’OMC disposerait de 30 jours pour examiner la demande. Toute mesure de rétorsion devrait être proportionnelle au « préjudice » causé par les contraventions des États-Unis, selon l’appréciation du groupe spécial initial. À l’issue d’un vote du Congrès visant à annuler les dispositions fautives de la Loi, il reste à voir si le Canada voudra toujours imposer des mesures de rétorsion sous forme de tarifs ou autrement.

EFFORTS VISANT À DIVERSIFIER LES RELATIONS COMMERCIALES DU CANADA

Les prescriptions EPO ont relancé le débat pour que le Canada règle son déséquilibre commercial avec les États-Unis. Dans cette optique, le Canada a tenu à annoncer en septembre 2014 la conclusion de l’Accord économique et commercial global (l’« AECG ») entre le Canada et l’Union européenne (l’« UE »), qui devrait entrer en vigueur vers la fin de 2015 ou le début de 2016; on s’attend à voir les activités commerciales entre le Canada et l’UE augmenter d’environ 28 %. À l’heure actuelle, l’UE est le deuxième partenaire commercial en importance du Canada, et la création de l’AECG pourrait faire en sorte qu’elle remplace les États-Unis en tant que principal partenaire commercial du pays.

Les auteurs souhaitent remercier Ayeesha Lalji (étudiante en droit) pour sa contribution à ce bulletin.