819日,国家发改委印发《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》(“联合惩戒备忘录”),该联合惩戒备忘录由包括国家发改委、人民银行、环保部、中央宣传部、中央统战部、商务部、工信部、公安部、财政部、工商总局、银监会、证监会等在内的31个部门共同签署。

该联合惩戒备忘录是继失信被执行人、失信工商企业、重大税收违法案件当事人、失信上市公司、安全生产领域失信单位和责任人之后的第六个联合惩戒备忘录,该联合惩戒备忘录具体规定了对环保失信人的惩戒措施 。

对企业或个人而言,需高度关注的是,一旦被列入环保失信人名单可能会带来的影响。

一、“严重失信行为”及环保失信人的认定

1、 哪些行为属于“严重失信行为”?

联合惩戒备忘录并未对“严重失信行为”作出界定。但根据环保部2016年7月27日就联合惩戒备忘录召开的媒体通气会上的解释,及环保部会同国家发改委、中国人民银行、银监会于20131218日联合发布的《企业环境信用评价办法(试行)》(“环境信用评价办法”),企业在生产经营中或环境管理中发生了环境信用评价办法第十五条规定的14种行为之一的,就有可能被认定为属于“严重失信行为”。具体包括:

(一)因为环境违法构成环境犯罪的;

(二)建设项目环境影响评价文件未按规定通过审批,擅自开工建设的;

(三)建设项目环保设施未建成、环保措施未落实、未通过竣工环保验收或者验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的;

(四)建设项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动,未重新报批环境影响评价文件,擅自投入生产或者使用的;

(五)主要污染物排放总量超过控制指标的;

(六)私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置水污染物,或者通过私设旁路排放大气污染物的;

(七)非法排放、倾倒、处置危险废物,或者向无经营许可证或者超出经营许可范围的单位或个人提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物的;

(八)环境违法行为造成集中式生活饮用水水源取水中断的;

(九)环境违法行为对生活饮用水水源保护区、自然保护区、国家重点生态功能区、风景名胜区、居住功能区、基本农田保护区等环境敏感区造成重大不利影响的;

(十)违法从事自然资源开发、交通基础设施建设,以及其他开发建设活动,造成严重生态破坏的;

(十一)发生较大及以上突发环境事件的;

(十二)被环保部门挂牌督办,整改逾期未完成的;

(十三)以暴力、威胁等方式拒绝、阻挠环保部门工作人员现场检查的;

(十四)违反重污染天气应急预案有关规定,对重污染天气响应不力的。

前述14种行为,对照相应的法律规定,均属于应受到环保行政处罚或应该承担刑事责任的行为。换个角度来讲,也即企业一旦被环保部门就以上14种行为给予行政处罚或被追究刑事责任,则意味着企业将可能被列入“环保失信人名单”。

2、 环保失信人范围

环保失信人既包括环保失信企业也包括环保失信个人。环保失信企业即是发生了严重失信行为的生产经营者。环保失信个人则指严重失信企业的法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。

严重失信行为及环保失信人,原则上应由对企业负有监管职责的环保部门进行认定。

二、被认定为环保失信人,对企业或个人会有哪些影响?

1、对企业的影响

联合惩戒备忘录规定的针对环保失信人的惩戒措施共有四大类25项。四大类惩戒措施分别是:(一)限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为;(二)停止执行生产经营单位享受的优惠政策,或者对其关于优惠政策的申请不予批准;(三)在经营业绩考核、综合评价、评优表彰等工作中,对生产经营单位及相关负责人予以限制;(四)其他惩戒措施。

每类惩戒措施项下又规定了具体的惩戒内容。比如,惩戒措施(一)限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为项下规定了11项具体惩戒内容。包括:1.限制取得政府供应土地;2.限制取得工业产品生产许可证;3.禁止作为供应商参加政府采购活动;4.限制参与财政投资公共工程建设项目投标活动;5.限制参与基础设施和公用事业特许经营;6.依法限制取得安全生产许可证;7.对弄虚作假的机动车排放检验机构,撤销其检验检测机构资质;8.失信生产经营单位申请适用海关认证企业管理的,海关不予通过认证;9.限制发行企业债券及公司债券;10.限制注册非金融企业债务融资工具;11.将生产经营单位的失信信息作为股票发行审核及在全国中小企业股份转让系统公开转让审核的参考。

惩戒措施(二)停止执行生产经营单位享受的优惠政策,或者对其关于优惠政策的申请不予批准项下规定了5项具体惩戒内容。

惩戒措施(三)在经营业绩考核、综合评价、评优表彰等工作中,对生产经营单位及相关负责人予以限制项下规定了3项具体惩戒内容。

惩戒措施(四)项下规定了6项具体惩戒内容。

上述四大类25项惩戒内容涉及联合惩戒备忘录签署的31个部门。企业一旦被认定为环保失信人,则相应部门将根据联合惩戒备忘录的规定,对企业采取相关的惩戒措施。其中限制取得政府供应土地、限制取得生产许可证、限制取得安全生产许可证、限制发行债券等均对企业的生产经营具有重大影响。并且,失信信息还将作为股票发行审核的参考,即对企业上市也有影响。

2、 对个人的影响

对个人的影响主要体现在,不应被推荐为人大代表候选人、政协委员人选;不得评优表彰;不得授予道德模范、五一劳动奖章等荣誉称号,已获得荣誉称号的予以撤销;央企负责人在业绩考核、纪律处分、职位调整等方面也将受到影响。

三、环保失信人名单的公开及移出

环保部通过全国信用信息共享平台向签署联合惩戒备忘录的各部门提供环保失信人信息,并进行动态更新。同时在环保部网站、“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等向社会公布。

环保部政策法规司副司长别涛在联合惩戒备忘录发布的媒体通气会上曾表示“对于环保领域的严重失信行为,要通过部门联合约束,但是也鼓励企业积极整改,如果企业一时被纳入失信的范围,实施惩戒后,进行了整改,也会对联合惩戒备忘录黑名单实行动态更新,一段时间内可移出黑名单。”但具体如何移出,该名单多长时间更新一次等,还有待环保部作出进一步的规定。

四、企业如何避免被列入“环保失信人名单”?

联合惩戒备忘录的发布反映了环境行政执法监管以及社会诚信建设的加强。联合惩戒备忘录附录详细列出了25项具体惩戒措施所依据的法律、法规、规章及文件等。这说明,政府越来越依法行政,同时,对企业的诚信要求也越来越高,而由此给企业带来的影响也会越来越大。

如,国家发改委有关工作人员就指出,“信用信息”是该部委办理行政审批事项时必然查看的内容,并举例在其负责的某事项中,有27家“黑名单”企业受到限制,涉及金额约32.6亿元。[1]另据媒体报道,仅工商银行一家银行就拒绝贷款申请1000余笔,涉及资金140多亿元。

基于此,企业应采取以下措施加强环境管理,以避免被列入“环保失信人名单”。

1、 加强对建设项目环评的管理

建设项目环境影响评价文件未通过审批时,不能擅自开工建设;建设项目环保设施未建成、环保措施未落实、未通过竣工环保验收或者验收不合格时,主体工程不能投入生产或者使用;建设项目性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动,未重新报批环境影响评价文件,擅自投入生产或者使用。这三种行为都会被认定为属于严重失信行为。因此,企业应依照环保法、环评法,加强对建设项目以及建设项目环评的管理,防止以上三种行为发生。

2、 加强对主要污染物总量控制指标的管理

主要污染物排放总量超过控制指标的,也属于严重失信行为。因此,企业应严格按照环评批复以及排污许可证记载的主要污染物总量控制指标,加强对主要污染物排放总量的控制及管理。

3、 加强对危险废物的管理

非法排放、倾倒、处置危险废物,或者向无经营许可证或者超出经营许可范围的单位或个人提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物的属于严重失信行为。所以,产生危险废物企业,要制定危险废物管理的制度,对危险废物产生、收集、贮存、利用、处置等各个环节进行合规管理,尤其是危险废物的处置环节,不仅要委托具有相应资质的处置机构进行处置,还要跟进处置的过程,是否依法进行了处置。

4、 加强对突发环境事件的预防及重污染天气的响应

发生较大及以上突发环境事件以及违反重污染天气应急预案有关规定,对重污染天气响应不力的,均属于严重失信行为。因此,企业要制定突发环境事件以及重污染天气应急预案,防范突发环境事件的发生,并在出现重污染天气后能够积极做出响应。

5、 不得从事法律所禁止的排污行为

私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置水污染物,或者通过私设旁路排放大气污染物的;以暴力、威胁等方式拒绝、阻挠环保部门工作人员现场检查的,也都属于严重失信行为。 因此,企业在制定有关环境管理制度的基础上,还要加强对环保责任人等的培训,以防范此类行为的发生。

总之,环保联合惩戒制度是一项新的环保行政执法监管制度,企业要尽量避免被列入环保失信人名单,而一旦被列入,对企业及个人的影响还是非常巨大的。

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)