Het gebeurt regelmatig dat een bestuursorgaan en een initiatiefnemer afspraken willen maken over de voorwaarden waaronder tot vergunningverlening zal worden overgegaan. Eén van deze afspraken kan zijn dat alle al lopende procedures worden beëindigd. Is het zonder risico om een procedure te beëindigen voordat de nieuwe vergunning is verleend? Deze vraag kwam aan de orde in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1888).

Casus

In Hoek van Holland wil iemand een uitrit op zijn achtererf realiseren. Hij heeft daar al meerdere keren een omgevingsvergunning voor aangevraagd, maar deze aanvragen zijn telkens geweigerd. Een aantal omwonenden is ook tegen de uitrit. De initiatiefnemer en het bevoegd gezag zijn met elkaar in overleg getreden over de situatie. Dit heeft ertoe geleid dat het bevoegd gezag aan de initiatiefnemer een brief stuurt waarin staat dat het bevoegd gezag bereid is om medewerking te verlenen aan een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning onder een aantal voorwaarden, waaronder dat hij de alle lopende juridische procedures bij de Afdeling en de rechtbank beëindigt. De initiatiefnemer gaat hiermee akkoord en het bevoegd gezag verleent ook daadwerkelijk de gevraagde omgevingsvergunning. Tegen deze vergunningverlening dienen de omwonenden een bezwaarschrift in. Dit bezwaar wordt gegrond verklaard en de gevraagde omgevingsvergunning wordt alsnog geweigerd.

De rechtsvraag

De reden waarom de vergunning alsnog wordt geweigerd, is dat de rechtbank Rotterdam in een uitspraak over een eerdere aanvraag om omgevingsvergunning voor het maken van de uitrit heeft geoordeeld dat de parkeerdruk op de weg te hoog is. Met het beëindigen van de lopende hoger beroepsprocedure is de uitspraak van de rechtbank definitief geworden (of in jargon: de uitspraak heeft gezag van gewijsde gekregen). Dat betekent dat in beginsel van de juistheid van die uitspraak moet worden uitgegaan. De omwonenden betoogden dan ook dat als de rechter eerder (in een onherroepelijke uitspraak) heeft geoordeeld dat de parkeerdruk te hoog is, nu niet alsnog een vergunning kan worden verleend als de parkeerdruk ongewijzigd blijft.

De initiatiefnemer is het hier natuurlijk niet mee eens en beroept zich op de gemaakte afspraken. De uitspraak is immers alleen maar definitief geworden, omdat hij op basis van deze afspraken de procedure heeft beëindigd.

Het oordeel

De Afdeling oordeelt dat het bevoegd gezag met de brief het vertrouwen heeft gewekt dat het, onder de daarin gestelde voorwaarden, zou overgaan tot verlening van een omgevingsvergunning. Een van die voorwaarden was dat de initiatiefnemer zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank zou intrekken. Op grond van die toezegging heeft de initiatiefnemer afstand gedaan van zijn hoger beroep. Daarom kan het onherroepelijk worden van de uitspraak niet aan hem worden tegengeworpen. Dat betekent, aldus de Afdeling, dat het bevoegd gezag niet zonder meer hoefde uit te gaan van de overwegingen in de uitspraak van de rechtbank. Het dagelijks bestuur heeft vervolgens onvoldoende gemotiveerd waarom de in de brief gedane toezegging niet zou moeten worden nagekomen.

Slotsom

Uit het voorgaande blijkt dat het beëindigen van lopende procedures voordat een nieuwe vergunning onherroepelijk is geworden, niet zonder risico is. Bestuursorganen zijn in beginsel gebonden aan hun toezeggingen, maar kunnen daar (zeker als de belangen van derden in het geding zijn) onder omstandigheden en mits goed gemotiveerd van afwijken.

Een geruststelling is dat als een initiatiefnemer afstand doet van zijn beroepsrechten ter uitvoering van de gemaakte afspraken, het bestuursorgaan niet zonder meer gebonden is aan de overwegingen uit een eerdere uitspraak.

Om langlopende geschillen te kunnen beëindigen, kan het een goede optie zijn om dit soort afspraken te maken. Mijns inziens zou het echter de voorkeur verdienen dat partijen afspreken dat alle lopende procedures worden aangehouden (“on hold” worden gezet) tot de nieuwe vergunning definitief is en dat dan pas de procedures worden ingetrokken. Op deze manier wordt het risico uitgesloten dat discussie ontstaat over de status van eerdere besluiten en uitspraken. En mocht hierover toch discussie ontstaan, dan kan worden gewezen op deze uitspraak van de Afdeling.