De bevoegdheid tot verlening van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo) berust bij het college van burgemeester en wethouders (college). Indien deze omgevingsvergunning slechts kan worden verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a nummer 3 Wabo, dan mag het college in beginsel niet deze omgevingsvergunning weigeren zonder eerst de raad om een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) te hebben gevraagd, zo volgt uit een Afdelingsuitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:921.

Achtergrond

Appellant heeft omgevingsvergunning voor bouwen aangevraagd voor het legaliseren van een al bestaand chalet. Het chalet is zonder bouwvergunning gebouwd in 1977 en is als woning in gebruik. Aangezien het gebouw in strijd is met het geldende bestemmingsplan (en daarmee in strijd met artikel 2.10 lid 1 aanhef en onder c Wabo), volgt uit artikel 2.10 lid 2 Wabo dat de (legaliserende) aanvraag van de omgevingsvergunning voor bouwen automatisch wordt aangemerkt als een aanvraag van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo. De omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kan slechts worden verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 onder a nummer 3 Wabo (een A3-vergunning). Het college heeft deze aanvraag geweigerd.

In beroep en hoger beroep voert appellant aan dat het college gehouden was in het kader van zijn aanvraag een vvgb te vragen aan de gemeenteraad. Op grond van artikel 2.27 lid 1 jo. artikel 6.5 lid 1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) wordt, indien de aanvraag betrekking heeft op een A3-vergunning, de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat de raad heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Op grond van artikel 3.11 lid 1 Wabo zendt het college aan de raad onverwijld een exemplaar van de aanvraag. Indien de verklaring niet wordt afgegeven dan moet de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.20a Wabo worden geweigerd.

Memorie van toelichting

In haar uitspraak haalt de Afdeling de memorie van toelichting op de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 27, 28 en 114) aan en overweegt onder meer dat daarin staat: “dat het in enkele gevallen, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissing omtrent een of meer specifieke aspecten aan een ander bestuursorgaan wordt overgelatenDit doet zich in de eerste plaats voor bij afwijkingen van het door de raad vastgestelde bestemmingsplan of beheersverordening en in de tweede plaats in enkele gevallen waarin vergunningverlening voorheen op nationaal niveau plaatsvond, maar nu op provinciaal niveau (toestemmingen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet), aldus de memorie van toelichting. De verklaring van geen bedenkingen is hierbij niet zozeer een goedkeuringsinstrument, maar dient er toe een ander bestuursorgaan te laten beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de goedkeuring van het bevoegd gezag is onttrokken vanwege de bestuurlijke verantwoordelijkheid of specialistische kennis van dat andere orgaan, aldus de Afdeling in navolging van de memorie van toelichting. 

Oordeel Afdeling

Op grond van deze overwegingen uit de memorie van toelichting oordeelt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet gehouden was een vvgb aan de gemeenteraad te vragen enkel omdat het college voornemens was de gevraagde omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan te weigeren. Hoewel op zichzelf uit de letterlijke tekst van de artikelen 2.27 lid 1 Wabo en 6.5 lid 1 Bor niet volgt dat een vvgb aan de gemeenteraad moet worden gevraagd in de situatie waarin het college van oordeel is dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd, volgt dit volgens de Afdeling wel uit het stelsel van de Wabo en geschiedenis en totstandkoming daarvan. De bewoordingen van de artikelen 3.11 lid 1 en 2.20a Wabo maken duidelijk dat een omgevingsvergunning alleen kan worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan, wanneer de vvgb is geweigerd. Het artikel laat geen ruimte voor de uitleg van het college dat een dergelijke verklaring niet aan de orde is indien het college voornemens is de aanvraag af te wijzen. Volgens de Afdeling kan het college niet zelf bepalen of het een vvgb aan de gemeenteraad vraagt. Het onttrekt daarmee immers de inhoudelijke beslissing over de aanvraag van het bestuursorgaan dat daar juist specialistische kennis over heeft.

De Afdeling merkt vervolgens echter wel op dat het voorgaande onverlet laat dat het college wél een omgevingsvergunning kan weigeren zonder een vvgb te hebben gevraagd, indien het de weigering baseert op een andere weigeringsgrond dan de weigeringsgrond waarop de vvgb ziet. Wij nemen aan dat hierbij gedoeld wordt op de andere weigeringsgronden voor de verlening van een omgevingsvergunning voor bouwen als genoemd in artikel 2.10 lid 1 Wabo, zoals strijd met het Bouwbesluit 2012 of met de redelijke eisen van welstand. Ook indien de gemeenteraad gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als bedoeld in artikel 6.5 lid 3 van het Bor door categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring niet is vereist, kan het college de omgevingsvergunning weigeren zonder eerst de gemeenteraad om een verklaring te vragen.

Samenvatting en commentaar

  • Indien een omgevingsvergunning voor bouwen in strijd met het bestemmingsplan wordt aangevraagd dan wordt deze aanvraag op grond van artikel 2.10 lid 2 Wabo automatisch aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo. De aanvraag voor bouwen wordt slechts geweigerd indien vergunningverlening op grond van artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c jo artikel 2.12 Wabo niet mogelijk is.
  • Artikel 2.12 lid 1 aanhef en onder a Wabo kent drie categorieën, namelijk A1: binnenplans; A2: “kruimelgevallen” (artikel 2.7 Bor jo artikel 4 bijlage II Bor); en A3: omgevingsvergunningen waarvoor een goede ruimtelijke onderbouwing vereist is.
  • Alleen de verlening van een A3-vergunning vergt een vvgb van de raad, tenzij de raad op grond van artikel 6.5 lid 3 Wabo bepaalde categorieën gevallen heeft aangewezen waarin een vvgb niet is vereist en het betrokken project binnen die categorieën vallen past.
  • In lijn met artikel 19 lid 1 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) (oud) en artikel 3.10 lid 1 Wro (oud) is ook onder de Wabo de hoofdregel dat niet het college, maar de raad bevoegd is tot afwijking van een door de raad vastgesteld bestemmingsplan. Dat is slechts anders in bepaalde categorieën (A1 en A2-vergunningen) of indien de raad heeft besloten dat geen vvgb vereist is (artikel 2.27 lid 1 Wabo jo. artikel 6.5 lid 3 Bor), wat in lijn is met de systematiek van artikel 19 lid 2 WRO (oud) en artikel 3.10 lid 4 Wro (oud).
  • Uit deze systematiek volgt dat het college niet bevoegd is een omgevingsvergunning voor planologisch gebruik te weigeren, indien deze slechts kan worden verleend via een A3-vergunning na verkrijging van een vvgb, maar het college de raad niet gevraagd heeft om een vvgb te verlenen, deze vervolgens geweigerd is of de raad daar niet tijdig op heeft besloten.
  • Deze systematiek is gelijk aan die voor een vvgb die vereist is voor activiteiten die leiden tot strijd met de Flora- en faunawet (Ffw) of met de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). Het college is niet bevoegd een omgevingsvergunning te weigeren wegens strijd met de Ffw of de Nbw, zonder een vvgb te hebben gevraagd aan de Minister van Economische Zaken (Ffw) of gedeputeerde staten van de betrokken provincie (Nbw). Ook wijzen wij op ABRvS 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2632, waaruit volgt dat het college niet een omgevingsvergunning mag weigeren wegens strijd met de provinciale verordening, zonder aan gedeputeerde staten te vragen een als verklaring van geen bedenkingen aan te merken ontheffing van de provinciale verordening te vragen (artikel 4.1a lid 2 Wro).
  • Het voorgaande laat de bevoegdheid van het college onverlet om de in strijd met het bestemmingsplan aangevraagde omgevingsvergunning voor bouwen te weigeren op een van de andere gronden genoemd in artikel 2.10 lid 1 Wabo.

Gegevens uitspraak

ABRvS 6 april 2016 ECLI:NL:RVS:2016:921

Zaaknummer 201502592/1/A1