作者:宁宣凤(合伙人) 刘成(合伙人)尹冉冉(合伙人)张若寒(资深律师) 刘胜蓝 (律师)

新管理办法出台背景

2017年4月14日,商务部正式公布《汽车销售管理办法》(下称“新《管理办法》”),自2017年7月1日起施行,同时废止2005年颁布的《汽车品牌销售管理实施办法》(下称“《品牌销售管理办法》”)。新《管理办法》从销售行为规范、销售市场秩序、监督管理、法律责任四个主要方面明确了汽车流通环节中汽车供应商、经销商、售后服务商等各方的权利和义务。

2005年《品牌销售管理办法》确立了中国汽车流通领域品牌授权销售的基本体系。但随着市场的深入发展,有观点认为,这种体系逐渐导致了供应商和经销商关系失衡、垄断性经营、汽车及零部件价格虚高等问题。自2012年起,反垄断执法机构开始针对汽车行业存在的反垄断问题予以重点关注。2014年起至今,汽车行业反垄断执法进入常态化阶段,发改委针对整车供应商、经销商和配件供应商频繁重拳出击,开出累计超过20亿元的反垄断罚单。与此同时,工商总局、发改委、交通部等各部门陆续颁布了一系列配套政策,从制度层面推进汽车行业反垄断。而商务部颁布的新《管理办法》将重塑中国汽车流通领域的“基本法”,为汽车供应商、经销商在新车销售、售后服务等流通环节的行为实践提供重要的指引。虽然新《管理办法》与其他汽车反垄断政策在立法角度上各有侧重,但在立法精神上可谓“车同轨、书同文”。正如商务部在出台新《管理办法》召开的新闻发布会上所言:“《汽车销售管理办法》的实施,最重要的意义在于,从根本上打破了汽车销售品牌授权单一体制,为打破品牌垄断、充分市场竞争、创新流通模式创造了条件。”[1]

本文将主要从反垄断视角出发,对新政涉及的经销模式变化、供应商和经销商关系中的纵向渠道限制等亮点予以梳理和解读。

新《管理办法》的反垄断视角亮点

有观点认为,《品牌销售管理办法》推行下的汽车品牌授权销售模式客观上确立了汽车供应商的强势地位,使得经销以及售后服务环节形成封闭体系,由此产生了转售价格限制、渠道管控、搭售、配件排他供应及排他购买、过高定价等反垄断问题。而新《管理办法》的出台,则是在汽车流通领域通过制度设计为针对以上问题(特别是供应商与经销商之间的关系)的反垄断改革奠定了新的基础。

1. 经销模式的变革

(1)仅授权经销模式➡授权经销与非授权经销模式并行

与《品牌销售管理办法》相比,新《管理办法》在名称上删除了“品牌”二字,允许授权销售和非授权销售两种模式并行。根据此前《品牌销售管理办法》的规定,品牌汽车的销售必须获得汽车供应商的授权,同时供应商有权设定成为品牌经销商的经营条件[2],实践中导致了汽车经销模式单一。而新《管理办法》则明确允许授权销售和非授权销售两种模式,从而使授权体系和非授权体系能够在同等的制度下进行竞争。

需要澄清的是,不强制汽车品牌授权经营并不意味着取消品牌授权经销。新《管理办法》取消的是以行政手段将“品牌授权”作为市场准入门槛,而经销商是否加入供应商授权体系由其自主决定。另一方面,此次改革也不意味着汽车供应商会完全放弃品牌授权的经营模式——品牌授权经营是被实践证明兼具效率和公平的一种经营模式,相信在一定时期内品牌授权经营依然将是汽车市场的主流。但可以预见,新《管理办法》出台后,原本处于灰色地带的一些汽车流通业态将得到发展,同时将涌现更多销售模式参与竞争,如汽车超市、汽车奥特莱斯、汽车电商等。

(2)单一品牌经营➡多品牌经营

新《管理办法》还打破了以往排斥多品牌经营模式的局面。根据此前《品牌销售管理办法》规定,汽车品牌经销商必须在经营场所的突出位置设置汽车供应商授权使用的店铺名称、标识、商标等,并不得以任何形式从事非授权品牌汽车的经营[3]。而新《管理办法》第24条明确要求,供应商可以要求经销商为本企业品牌汽车设立单独展区,满足经营需要和维护品牌形象的基本功能,但不得限制经销商经营其他供应商的商品。也就是说,汽车供应商可以要求经销商为其销售品牌的汽车设置单独展厅来满足基本的宣传功能,但不得要求经销商一牌专营,也不得设置过高要求,变相排除经销商运营其他品牌产品的可能。

在2014年6月工商总局发布的《关于停止实施汽车总经销商和汽车品牌授权经销商备案工作的公告》中,已明确要求从事汽车品牌销售的经销商营业范围统一登记为“汽车销售”,实际是在操作层面叫停了经销商品牌备案。此次新《管理办法》的出台,是首次从政策层面正面允许多品牌经营,且明确要求供应商不得强制经销商独家经营(即一牌专营)。

(3)全功能4S店➡销售和售后功能拆分

在《品牌销售管理办法》的推行下,品牌授权经销模式主要通过4S店(即整车销售(Sales)、维修服务(Service)、零配件供应(Spare parts)和信息反馈(Survey))完成新车销售和售后服务。这种模式将汽车销售、零配件供应以及维修服务等功能全部捆绑,从而将只能从事部分服务功能的经营者排除在市场之外。另一方面,在这种模式下,供应商通常也只向其授权经销商提供售后服务、技术服务等业务培训及必要的技术支持。独立维修商在售后市场中很难获得这些技术支持,在售后市场中缺乏竞争优势。

新《管理办法》明确提出,供应商不得强制要求经销商必须同时具备销售、售后服务等功能。这意味着将来仅具备部分服务功能的经营者将有机会参与市场竞争。经销商无需花费巨大投资建设前店后厂的全功能型4S经销店,取而代之的可能是汽车展厅、汽车超市等更为灵活的服务形式。

2. 零供关系中的渠道限制

(1)户籍/地域限制

新《管理办法》明确指出,供应商、经销商不得限定消费者户籍所在地,即不得通过辨识消费者是否居住在特定区域来限制其跨地区购车。从字面解读,该条款针对的更多是基于消费者居住地的销售限制,例如“不得向非北京籍消费者售车”,而并不适用于市场推广活动。换言之,如果供应商要求经销商“不得在北京地区以外进行市场推广”,但并不限制经销商接受非北京籍消费者订单,则很难直接认定该供应商违反了新《管理办法》。这一区分属于汽车反垄断中主动销售与被动销售概念范畴,除受新《管理办法》规制外,也直接关系到相关限制是否可能违反《反垄断法》。

(2)客户限制

根据《品牌销售管理办法》,除非经授权汽车供应商许可,汽车品牌经销商只能将授权品牌汽车直接销售给最终用户。这一规定限制了两种销售行为:一是授权经销商之间的交叉供货;二是授权经销商向非授权经销商的供货,从而导致非授权经销商无法获得汽车资源,难以参与竞争。新《管理办法》明确提出,供应商不得限制本企业汽车产品经销商之间相互转售。从字面解读,无论经销商是否有授权,供应商都不得限制经销商之间的交叉供货。相较于欧盟竞争法下允许供应商限制授权经销商向非授权经销商供货的规定,新《管理办法》更为严格,从某种程度上体现了监管部门打破渠道限制的态度和决心,但也给传统授权经营模式提出了新的挑战。

(3)售后配件的限制

新《管理办法》明确允许经销商或售后服务商向客户销售除原厂配件之外的质量相当配件、再制造件、回用件等,并且要求供应商不得限制配件生产商的销售对象,也不得限制经销商、售后服务商转售配件。一直以来汽车供应商对其配件生产商和经销商在售后配件的销售方面的限制也备受指责,认为其也直接导致了售后成本增加、零整比过高的后果,可能构成《反垄断法》下的纵向限制甚至滥用市场支配地位。新《管理办法》在这一点上也作出了相应规定,为汽车售后领域的反垄断提供了有力的支持。

3. 其他

(1)设置库存品种、数量和销售目标

新《管理办法》要求供应商不得向经销商规定整车、配件库存品种或数量,或者规定汽车销售数量,但双方在签署授权合同或合同延期时就上述内容书面达成一致的除外。设置销售目标在很多行业中普遍存在。公平合理的销售目标有助于促进经销环节的效率,但如果单方可以随意设置、提升目标,则有违公平原则,甚至可能导致变相强制一牌专营,进而损害竞争。要求在合同中书面确定销售目标,有助于避免供应商利用单方面的通知、商务政策临时设定目标,一定程度上确保了公平合理。当然,实践中双方可能因市场变化希望随时调整目标,而这种不时的调整是否违反新《管理办法》规定,还有待商榷。需要注意的是,在《反垄断法》下,判断设置销售目标是否违法还需要考虑诸多因素,包括目标本身是否合理,双方市场力量如何,是否有其他合理理由等。因此,虽然新《管理办法》从原则上做出了限制,但现实中如何适用与实施以及和《反垄断法》相协调还需要更多的实践检验。

(2)平行进口车获合法地位

就汽车供应商的定义而言,新《管理办法》在汽车生产企业和总经销商的基础上增加了“从境外进口汽车的经营者”,即平行进口商。新《管理办法》同时要求平行进口商以书面形式向消费者作出提醒和说明,并书面告知向消费者承担相关责任的主体。上述条款从底层制度上给予了一直处于灰色地带的平行进口车合法地位。同时结合新《管理办法》要求汽车供应商不得限制经销商为其他供应商的汽车提供配件及其他售后服务的条款,平行进口车的维修障碍也被进一步扫除。我们理解上述规定也是为了拓展经销商特别是非授权经销商的进货渠道,向市场和消费者提供更多的选择,从而增加汽车供应层面的竞争。

与汽车反垄断指南的衔接

值得注意的是,此前国务院反垄断委员授权发改委牵头起草制定且于2016年3月23日发布了《关于汽车业的反垄断指南》(征求意见稿)(下称“《指南》”),在行业中引起广泛关注。我们注意到新《管理办法》与《指南》在很多方面相互呼应,例如单一品牌销售、针对经销商的销售地域限制、客户限制、经销商之间的交叉供货、供应商对经销商产品供应中的搭售、售后配件的供应等。但在立法角度上,两者各有侧重:前者属于主管机关用于行业监管的部门规章,覆盖面广,规范直截了当;后者属于《反垄断法》配套规范性文件,针对性强,强调个案分析。此外,新《管理办法》的执法机构是商务主管部门,罚则包括责令整改、警告或三万元以下的罚款[4];而《指南》背后的《反垄断法》执法机构包括发改委(负责价格垄断行为)、工商局(负责非价格垄断行为)以及商务部(负责经营者集中审查),罚则包括责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。可见,两者可能导致的违法后果也不尽相同。

针对《指南》与新《管理办法》的异同以及衔接适用问题,我们将在后续文章中详细解读。

结论

新《管理办法》的实施将对汽车流通领域产生深远的影响:一方面,新政为多种模式并行的汽车流通形式提供了保证,可以预见更多的社会资本将进入汽车流通行业,促进汽车销售和售后市场的多元化竞争;另一方面,新政对汽车流通行业一些固有的商业安排提出了挑战,对企业合规提出了更高要求。我们将继续密切关注汽车领域最新的立法动态和执法实践,与企业一起探索新的监管形势下企业合规的最佳路径。

[1]商务部召开《汽车销售管理办法》专题新闻发布会,http://finance.sina.com.cn/roll/2017-04-14/doc-ifyeimzx6362186.shtml。

[2]《品牌销售管理办法》第18条规定“汽车供应商应当加强品牌销售和服务网络的管理,规范销售和售后服务,并及时向社会公布其授权和取消授权的汽车品牌销售和服务企业名单。对未经汽车品牌销售授权或不具备经营条件的企业,不得提供汽车资源。”

[4]在2016年3月发布的《汽车销售管理办法》(征求意见稿)中,提到了商务、价格、环境保护、交通运输、质量监督检验检疫等管理部门各自的执法权力。但在正式颁布的《管理办法》中,仅列明了商委的执法权力。