La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CdG) ha confermato che la comunicazione della Commissione Europea (Commissione) relativa all'applicazione, a partire dal 1 agosto 2013, delle norme sugli aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (Comunicazione sul Settore Bancario o Comunicazione) e, in particolare, le regole relative alla condivisione degli oneri tra azionisti e creditori subordinati (Burden sharing) in essa contenute, sono conformi al diritto UE. La CdG ha inoltre osservato che detta Comunicazione non produce effetti vincolanti nei confronti degli Stati Membri (SM), ma stabilisce meramente le condizioni intese a garantire che gli aiuti di Stato concessi alle banche sottocapitalizzate siano compatibili con il mercato interno. Nell’esercizio della discrezionalità di cui gode ai sensi dell’articolo 107(3)(b) TFUE, la Commissione deve tenere conto di tali condizioni. Tuttavia, la CdG ha concluso che gli SM mantengono il diritto di notificare alla Commissione un progetto di aiuto che, pur non soddisfacendo i criteri stabiliti dalla Comunicazione sul Settore bancario, potrebbe essere autorizzato qualora fosse provata la sussistenza di circostanze eccezionali.

Nel Settembre del 2013, in seguito alla crisi finanziaria mondiale, la Banca centrale di Slovenia stabiliva che cinque banche slovene presentavano una carenza di capitale e che non avevano attività sufficienti né per pagare i propri creditori né per coprire il valore dei depositi. Nel Dicembre 2013, la Commissione autorizzava delle misure straordinarie (pari a 3 miliardi di euro) dirette alla ricapitalizzazione, salvataggio e liquidazione delle banche interessate. In particolare, queste disponevano l’annullamento di tutte le passività ammissibili mediante misure di Burden sharing. Il Governo Sloveno chiedeva infatti agli obbligazionisti subordinati e agli azionisti di partecipare alle perdite fino a 600 milioni di euro complessivi per tutte le banche coinvolte. Tali misure venivano adottate ai sensi della legge slovena sul settore bancario, che recepisce la Comunicazione sul Settore bancario. A seguito di una istanza di controllo della legittimità costituzionale della legge slovena sul settore bancario, la Corte Costituzionale Slovena chiedeva alla CdG di pronunciarsi sulla validità ed interpretazione delle previsioni della Comunicazione sul Settore bancario. Oggetto del rinvio pregiudiziale sono i punti 40 a 46 della Comunicazione da cui si evince che la giusta condivisione degli oneri a cui la Comunicazione subordina la concessione di un aiuto di Stato implica, in via prioritaria, l’assorbimento delle perdite per mezzo del capitale, e poi, in linea di principio, un contributo dei creditori subordinati. Nell’affrontare la questione, la CdG fissa alcuni rilevanti principi che rendono la pronuncia un’importante chiave di lettura anche per la Direttiva Bank Recovery and Resolution (BRR) che introduce il (ben più invasivo) principio del bail-in.

In primis, per quanto riguarda la validità delle regole del Burden sharing, la CdG evidenzia che la Comunicazione è stata adottata sulla base dell’articolo 107(3)(b) del TFUE. Come noto, in virtù di tale articolo, la Commissione può considerare compatibili con il mercato interno gli aiuti che mirano a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno SM. La Commissione può autorizzare solo un aiuto necessario alla realizzazione degli obiettivi previsti da tale disposizione “…di modo tale che, in sua assenza, il gioco delle regole di mercato non consentirebbe, di per sé solo, di ottenere che le imprese beneficiarie adottino un comportamento idoneo a contribuire alla realizzazione di tali obiettivi…”. La CdG ha rilevato che la Commissione ha correttamente considerato che, nel caso di specie, le misure di Burden sharing “…risultavano necessarie al fine di limitare gli aiuti di Stato nel settore bancario al minimo necessario e di ridurre le distorsioni della concorrenza nel mercato interno…”. Una diversa soluzione rispetto al Burden sharing rischierebbe di provocare distorsioni della concorrenza “…in quanto le banche, i cui azionisti e creditori subordinati non avessero contribuito alla riduzione del deficit di capitale, riceverebbero un aiuto di Stato maggiore rispetto a quanto sarebbe stato sufficiente per colmare il deficit di capitale residuale…”.

In secundis, e strettamente connesso alla validità di cui sopra, la CdG osserva che la Commissione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, “…può adottare orientamenti al fine di stabilire i criteri in base ai quali essa intende valutare la compatibilità, con il mercato interno, di misure di aiuto previste dagli Stati membri…”. Pertanto, adottando tali norme di comportamento “…la Commissione si autolimita nell’esercizio del proprio potere discrezionale, nel senso che, se uno SM le notifica un progetto di aiuto conforme a tali norme, la Commissione deve, in linea di principio, autorizzare il progetto…”. Diversamente, qualora uno SM le notifichi un progetto di aiuto non conforme a tali norme, la CdG ritiene che sussiste l’obbligo per la Commissione di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che lo SM ha invocato. La Corte sembra così restringere la portata delle conclusioni rese dall’Avvocato Generale Wahl (AG), che – pur notando come la stessa Comunicazione escludesse la condivisione degli oneri in circostanze eccezionali (Conclusioni AG, punto 49) – si limitava a ribadire che “…la Commissione non può considerare la condivisione degli oneri come conditio sine qua non...”, poiché “...la condivisione degli oneri non compare nel testo dell’articolo107, paragrafo 3, lettera b), TFUE…” (Conclusioni AG, punto 48). La CdG conclude dunque che “…la Comunicazione sul Settore bancario non è idonea a creare obblighi autonomi in capo agli SM…”.

Nell’attuale contesto economico italiano ed europeo, la pronuncia della CdG assume una rilevanza particolare, seppur questa non si sia mai sbilanciata nel merito. Se da un lato, la CdG conferma la legittimità delle misure di Burden sharing così come contenute nella Comunicazione sul Settore bancario, dall’altro lascia aperta la strada all’ammissibilità di aiuti di Stato alternativi nei confronti di istituti di credito sottocapitalizzati. Uno SM non è infatti sempre obbligato ad imporre alle banche in difficoltà, prima della concessione di aiuti, misure di Burden sharing. Ai sensi del punto 45 della stessa Comunicazione, può essere infatti concessa una deroga a tali misure se un tale contributo mette “…in pericolo la stabilità finanziaria…” o determina “…risultati sproporzionati…”. Ovviamente, spetterà allo SM interessato provare che delle condizioni di crisi straordinarie rendono compatibile il sostegno pubblico anche in assenza dei criteri indicati nella Comunicazione sul Settore bancario, anche se la CdG ha preferito non definire tali circostanze straordinarie.