Inleiding

“Een mooi voorbeeld van een creatief staaltje procederen”, zo kan de procesvoering omschreven worden in een zaak waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 7 februari 2017 uitspraak deed. Helaas voor de bezwaarmaker was die echter niet creatief genoeg om de Afdeling te overtuigen.

Wat was er in deze uitspraak aan de hand? Appellant ondervindt hinder van een nabijgelegen kinderdagverblijf. Dit kinderdagverblijf past binnen het bestemmingsplan en het lijkt erop dat het verblijf is gerealiseerd met een geldige omgevingsvergunning waardoor artikel 2.3a van de Wabo (“het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten”) niet in het geding is. Aanknopingspunten voor handhaving via het ruimtelijke spoor zijn kortom niet in overvloed aanwezig. Het bestemmingsplan waarbinnen het kinderdagverblijf gelegen is, dateert echter uit de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het plan is namelijk op 19 december 1980 door de raad van Voorschoten vastgesteld en op 26 november 1982 door Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland goedgekeurd. Aan de actualiseringsplicht die op grond van artikel 3.1 lid 2 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geldt voor bestemmingsplannen, heeft de raad kortom niet voldaan. Appellant heeft deze plicht aangegrepen om het college van Voorschoten te verzoeken handhavend op te treden jegens de gemeenteraad.

Actualiseringsplicht bestemmingsplan

Het verzoek van appellant hield in dat het college de gemeenteraad een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom zou opleggen wegens het niet binnen tien jaar actualiseren van het voor het kinderdagverblijf geldende bestemmingsplan. Dit verzoek is zoals gezegd gebaseerd op artikel 3.1 lid 2 Wro uit welk artikel volgt dat de raad elke tien jaar een nieuw bestemmingsplan dient vast stellen. Deze actualiseringsplicht is ingevoerd op 1 juli 2008 met de inwerkingtreding van de Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3). Uit de Invoeringswet Wro volgt dat indien niet vóór 1 juli 2013 dan wel 1 juli 2018 aan deze plicht is voldaan, het gemeentebestuur geen leges meer mag heffen voor verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan (zie ook artikel 3.1 lid 4 Wro). In dit verval van leges als inkomstenbron heeft de raad van Voorschoten echter geen aanleiding gezien om het bestemmingsplan ter plaatse van het kinderdagverblijf te vernieuwen.

Afdwingen nieuw bestemmingsplan door verzoek tot handhaving

Appellant heeft dit stilzitten van de gemeenteraad aangegrepen voor zijn verzoek tot handhaving. Met zijn verzoek wilde hij afdwingen dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld, in het kader waarvan onderzoek zou moeten worden gedaan naar de planologische aanvaardbaarheid van de huidige bestemming. Appellant heeft dus over de band van de handhavingsbevoegdheid van het college willen bewerkstelligen dat een nieuw bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Hoewel er simpelere manieren zijn om dit te doen – appellant had eenvoudigweg de gemeenteraad kunnen verzoeken een nieuw bestemmingsplan vast te stellen; tegen de afwijzing hiervan staat immers ook rechtsbescherming open (ECLI:NL:RVS:2012:BX3276) – is het juist dit handhavingsaspect dat het betoog van appellant interessant maakt. Op deze manier komt namelijk ook de meer principiële vraag aan de orde of twee organen van dezelfde publiekrechtelijke rechtspersoon handhavend jegens elkaar kunnen en mogen optreden. In het kader van de actualiseringsplicht van bestemmingsplannen stelt appellant zich in ieder geval op het standpunt dat dit het geval is.

Actualiseren bestemmingsplan: een besluit en geen feitelijk handelen

De bevoegdheid van het college tot handhaving baseert appellant op artikel 7.1 lid 1 Wro. In dit artikel is bepaald dat het college zorg draagt voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wro. Op grond van de artikelen 125 Gemeentewet en 5:21 Awb zou deze handhaving kunnen bestaan uit het opleggen van een last onder bestuursdwang of – gelet op artikel 5:32 Awb daaraan gekoppeld – een last onder dwangsom. Volgens de Afdeling kan het college deze handhavingsbevoegdheden echter niet jegens de gemeenteraad aanwenden in het kader van de actualiseringsplicht. Appellant heeft volgens de Afdeling namelijk over het hoofd gezien dat voornoemde handhavingsmogelijkheden enkel aan het college ter beschikking staan indien de last door feitelijk handelen ten uitvoer kan worden gelegd. Immers een last onder bestuursdwang kan alleen daarop zien omdat het college bij gebreke van het voldoen zelf de overtreding moet kunnen beëindigen. Nu dat niet kan, staat er gelet op artikel 5:32 Awb ook geen bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. Het actualiseren van een bestemmingsplan ziet immers op het nemen van een besluit waartoe de raad exclusief bevoegd is. Het betreft geen feitelijk handelen. Het college is hierdoor niet bevoegd om een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom op te leggen die ertoe strekt dat de raad een nieuw bestemmingsplan vaststelt. De ontbrekende feitelijkheid van deze handeling maakt dat het handhavingsverzoek strandt.

College en gemeenteraad: ruimte voor ‘zelfhandhaving’?

De principiële vraag of het college handhavend richting de gemeenteraad kan en mag optreden beantwoordt de Afdeling kortom niet. Doordat de Afdeling enkel aandacht besteedt aan de kwalificatie van het handelen waarop de last onder bestuursdwang/dwangsom ziet, lijkt de uitspraak niettemin ruimte te bieden voor een positief antwoord. Ons inziens ligt dit echter niet in de rede. Artikel 5:1 lid 3 Awb spreekt namelijk enkel over natuurlijke personen en rechtspersonen als partijen die overtredingen kunnen begaan. Rechtspersoonlijkheid bezitten op grond van artikel 1 lid 1 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) alleen de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en lichamen die op grond van de Grondwet verordenende bevoegdheid hebben. Organen van de Staat, gemeentes en provincies, zoals de raad en het college, worden niet genoemd. Deze organen kunnen dus niet als rechtspersoon in de zin van artikel 2:1 lid 1 BW – en daarmee ook niet in de zin van artikel 5:1 lid 3 Awb – worden aangemerkt. Aangezien organen van een rechtspersoon ook niet op een andere grondslag als overtreder worden aangemerkt, lijkt ons dan ook uitgesloten dat het college direct handhavend kan optreden jegens de gemeenteraad. Niet uitgesloten lijkt echter dat het college aan de gemeente als rechtspersoon een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom oplegt wegens een overtreding van de gemeenteraad. In lijn met jurisprudentie van de Hoge Raad wordt onrechtmatig handelen of nalaten van organen van een rechtspersoon immers aan de rechtspersoon toegerekend indien het handelen of nalaten in het maatschappelijk verkeer te gelden heeft als handelen of nalaten van de rechtspersoon zelf (zie het welbekende Kleuterschool Babbel-arrest, ECLI:NL:HR:1979:AH8595). De gemeente als rechtspersoon zou ons inziens dus wel met bestuursrechtelijke handhaving kunnen worden geconfronteerd als gevolg van handelen of nalaten van een van haar organen. De praktijk zal moeten uitwijzen of de gemeentelijke organen van deze mogelijkheid gebruik zullen maken.

Afschaffing actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen: Omgevingswet

De actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen zal in de toekomst overigens naar alle waarschijnlijkheid nog maar voor weinig hoofdbrekens zorgen. Op 26 januari 2017 heeft minister Schultz van Haegen namelijk een wetsvoorstel ingediend dat voorziet in de afschaffing van de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen die elektronisch raadpleegbaar zijn (Kamerstukken II 2016/17, 34 666, nr. 2). Met het vervallen van deze plicht wordt geanticipeerd op de Omgevingswet, waarin geen actualiseringsplicht meer zal worden opgenomen. Het verval van de actualiseringsplicht zal bovendien zorgen voor capaciteit die gemeenten kunnen inzetten bij het opstellen van omgevingsplannen. Afgewacht zal moeten worden of het wetsvoorstel gemeenten voldoende stimuleert om nu al met die monsterklus te beginnen.

Deze uitspraak werd ook geannoteerd in het tijdschrift Jurisprudentie voor gemeenten (JG).

Het bericht ‘De Ruimte voor ‘zelfhandhaving’‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.