Minister Schultz van Haegen heeft op 23 juni 2016 een wijzigingsvoorstel voor de Ladder voor duurzame verstedelijking gezonden aan de Tweede Kamer. De wijzigingen betreffen met name een vereenvoudiging.

De ladder voor duurzame verstedelijking is sinds de inwerkingtreding van artikel 3.1.6 lid 2 Bro (1 oktober 2012) sterk gejuridiseerd. Dit was (gelukkig) niet helemaal de bedoeling, zo hoorden wij vorig jaar vanuit I&M, toen we een presentatie gaven bij de Raad van State, over dit onderwerp. Inmiddels is door minister Schultz van Haegen vanwege signalen uit de praktijk en een motie van de kamerleden Veldman en Ronnes op 23 juni 2016 aan de Tweede Kamer een wijzigingsvoorstel gepresenteerd (klik hier).De voorgestelde wijzigingen zien kort gezegd op:

  • vereenvoudiging door het loslaten van de treden van de ladder (die bij nader inzien beter thuis horen in een toelichting of Handreiking);
  • de uitgebreide 'laddermotivering' beperken tot de nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied;
  • het begrip actuele regionale behoefte vervangen door het eenvoudiger begrip 'behoefte';
  • een nieuw onderdeel toevoegen, waardoor het mogelijk wordt om een dubbele 'laddertoets' bij flexibele planvorming te voorkomen (denk bijvoorbeeld aan wijzigings- en uitwerkingsplannen).

Hiermee is voor iedereen duidelijk dat we bij de basis moeten blijven. Is er behoefte aan een nieuwe functie en is het plan of project wel uitvoerbaar? En vloeien hier feitelijk (onaanvaardbare) ruimtelijke gevolgen uit? De Afdeling beoordeelt dit al jaren op deze wijze. Economische gevolgen van een nieuwe voorziening zijn niet relevant als het gaat om concurrentie. De Wro ziet immers op ruimtelijke ordening, niet economische ordening (zie ook ter verduidelijking artikel 3.1.6 lid 4 Bro). Dit laatste lijkt echter toch nog wel eens te worden vergeten, met name bij provincies, die soms nalaten een stap te zetten in de vertaling van de economische gevolgen van een voorziening naar de ruimtelijke gevolgen, met alle gevolgen van dien. Hier ligt ons inziens overigens een belangrijke taak voor de Afdeling (sturen op de juridische kaders).

De behoefte wordt kort gezegd als volgt getoetst. Als er ruimte is in de markt, zal een ontwikkeling doorgaans uitvoerbaar zijn (kwantitatieve behoefte). Als er geen ruimte is in de markt, dan is de vraag of er vanwege de unieke kwaliteiten van een nieuwe formule of functie een nieuwe behoefte wordt gecreëerd vanwege - bijvoorbeeld - modern aanbod (kwalitatieve behoefte). Dit hoeft niet strikt te worden gescheiden: ook per saldo kan er een (kwantitatieve en kwalitatieve) behoefte zijn. De opkomst van bouw- en tuinmarkt Bauhaus is een goed voorbeeld van dit laatste. De economische gevolgen van een nieuwe ontwikkeling zijn enkel relevant voor de vraag of deze gevolgen dusdanig zijn, dat hierdoor onaanvaardbare ruimtelijke gevolgen voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat ontstaan. Denk aan onaanvaardbare leegstand. Het is bijvoorbeeld op zijn minst niet zo prettig voor het lokale ondernemersklimaat wanneer een heel winkellint 'omvalt' vanwege een nieuwe voorziening (zie ook onder het oude recht de welbekende kwestie Emmeloord). Anderzijds kan een (economisch wellicht ongewenste) ontwikkeling niet geweigerd worden op een bepaalde locatie als er geen ruimtelijk relevant onderscheid is in de door die ontwikkeling veroorzaakte ruimtelijke effecten in vergelijking met bijvoorbeeld andere, wél op die locatie toegestane functies. Let op: dat er bepaalde negatieve effecten ontstaan vanwege een beoogde ontwikkeling is niet de maatstaf en kan best aan de orde zijn. Het is ter beoordeling aan het bevoegd gezag of gevolgen onaanvaardbaar zijn. Dit moet natuurlijk wel goed worden onderbouwd. Er is sprake van een motiveringseis die - indien goed toegepast - (bijna) nooit leidt tot onuitvoerbaarheid van een plan of project (althans ons zijn geen voorbeelden bekend).

Uiteraard zijn er in de uitwerking van artikel 3.1.6 lid 2 Bro thans nog (andere) elementen die voor complicaties hebben gezorgd en die met wetsvoorstel beoogd zijn te ondervangen (zoals het verdwijnen van de woorden "actuele" en "regionale", het voorkomen van dubbele onderzoekslasten). Het wetsvoorstel benadrukt verder nogmaals dat uitgangspunt is: zorgvuldig ruimtegebruik. Er moet duidelijk worden aangegeven dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling in beginsel binnen bestaand stedelijk gebied wordt gerealiseerd en wanneer dit niet mogelijk is, moet nadrukkelijk worden gemotiveerd waarom dit niet kan.

Kortom: de basis voor de afwegingen die betrekking hebben op behoefte en uitvoerbaarheid van een ontwikkeling, zijn niet nieuw. Die basis moeten we scherp voor ogen houden en strak hanteren, óók na inwerkingtreding van de nieuwe regeling. Dan wordt niet alleen aan het ruimtelijke ordeningsbelang, maar ook aan het consumentenbelang op de juiste wijze tegemoet gekomen en worden bijvoorbeeld niet onnodig moderne ontwikkelingen economisch beperkt.

Noot: van medio juli tot medio september 2016 zal een internetconsultatie worden gehouden over het artikel. De minister streeft naar inwerkingtreding van de herziene Ladder in 2017.