In een uitspraak van 24 augustus 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling") helder samengevat wanneer sprake is van een 'nieuwe stedelijke ontwikkeling' als bedoeld in artikel 3.1.6 lid 2 Bro bij kleinschalige ontwikkelingen.

(Zie bijvoorbeeld onze blog van 23 juni 2016 voor meer achtergrond over toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking). Lees hier de volledige uitspraak.

Wij constateren dat de jurisprudentie zich hieromtrent steeds verder uitkristalliseert, hetgeen de rechtszekerheid zeker ten goede komt.

Wat was er aan de hand?

B&W van Eijsden-Margraten (Limburg) hebben een omgevingsvergunning met projectafwijking verleend voor de uitbreiding van een kantoorpand en het aanleggen van een parkeerterrein met 21 parkeerplaatsen. De buren waren het hier niet mee eens en voerden bij de rechtbank succesvol aan, dat sprake was van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als hiervoor bedoeld. De rechtbank oordeelde in de beroepsfase gemotiveerd dat - kort gezegd - de uitbreiding van het kantoorgebouw tezamen met het parkeerterrein als "één samenhangend project" moest worden gezien. Nog daargelaten of de uitbreiding van het kantoor, gelet op de omvang daarvan en de reeds bestaande planologische mogelijkheden, kon worden gekwalificeerd als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, oordeelde de rechtbank dat het parkeerterrein níet in stedelijk gebied werd aangelegd en op zichzelf een niet-beperkte functiewijziging inhield, de landschappelijke inpassing ten spijt. Als gevolg hiervan diende de behoefte en uitvoerbaarheid van het hele samenhangende project te worden getoetst aan de Ladder voor duurzame verstedelijking.

De Afdeling oordeelde echter in hoger beroep anders. Allereerst herhaalt de Afdeling haar vaste rechtspraak, dat

"bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling die de voorliggende omgevingsvergunning mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling […] behelst, in onderlinge samenhang moet worden beoordeeld in hoeverre de omgevingsvergunning, in vergelijking met het geldende bestemmingsplan waarvan wordt afgeweken, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte de omgevingsvergunning mogelijk maakt in vergelijking met het bestemmingsplan".

Vervolgens overweegt de Afdeling:

"Vooropgesteld zij dat het project niet een nieuw kantoorpand, maar de uitbreiding van een bestaand kantoorpand betreft en deze uitbreiding is voorzien op gronden met de bestemming "Kantoor". In de bestaande situatie zijn op gronden met deze bestemming ook parkeerplaatsen ten behoeve van het kantoorpand gerealiseerd. De parkeervoorziening wordt verplaatst. De oude locatie wordt groen ingericht zonder bebouwing. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de uitbreiding van het kantoorpand 540 m² brutovloeroppervlakte aan kantoorruimte behelst, waarvan evenwel, zoals ter zitting is komen vast te staan, ongeveer 260 m² brutovloeroppervlakte zich boven de grond bevindt en 280 m² onder de grond. Verder is ter zitting komen vast te staan dat de nieuwe parkeerplaatsen, die zijn voorzien op gronden waarop de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie" rusten, een vloeroppervlakte van 588 m² beslaan en de verharde toegang naar deze parkeerplaatsen een oppervlakte heeft van 24 m². In aanmerking wordt genomen dat ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Eijsden" op gronden met de bestemmingen "Agrarisch gebied met waarden", "Waarde-Beekdal" en "Waarde-Ecologie" de aanleg van een parkeerplaats mogelijk is met een aanlegvergunning. In de ruimtelijke onderbouwing is voorts gemotiveerd dat de te beschermen waarden niet onevenredig worden aangetast door de aanleg van de voorziene parkeerplaatsen. Daarbij is onder meer betrokken dat de voorziene parkeerplaatsen overeenkomstig het bij de ruimtelijke onderbouwing behorende landschappelijke schetsplan door middel van een meidoornhaag en bomen landschappelijk zullen worden ingepast. De provincie heeft voorts ingestemd met het project."

en:

"Gelet op de kleinschalige bebouwing met een beperkte ruimtelijke uitstraling die het project mogelijk maakt, op een locatie waar in de bestaande situatie sprake is van parkeerplaatsen ten behoeve van de kantoorbestemming die op deze gronden rust, en de beperkte omvang en ruimtelijke uitstraling van de parkeerplaats, bezien in het licht van de doelstelling van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, is de voorziene ontwikkeling niet zodanig substantieel dat deze als nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend."

Ofwel: de Afdeling houdt alle bestaande planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden tegen het licht en betrekt daarbij 1) de kleinschaligheid van de (uitbreiding van de) bebouwing, 2) de beperkte omvang van de parkeerplaats en 3) de ruimtelijke uitstraling van de parkeerplaats en concludeert dat geen sprake is van een 'substantiële' nieuwe ontwikkeling. Belangrijk element dat de rechtbank heeft benoemd en dat de Afdeling wél omarmt, is overigens het feit dat het kantoorgebouw en de parkeerplaats als één samenhangend project moeten worden bezien en dus alle afzonderlijke delen in zijn geheel 'meetellen' voor de vraag, of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.