Op 12 november 2014 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over de evenementenvergunning die de burgemeester van Amsterdam had verleend voor de Sinterklaasintocht voor 2013 (ECLI:NL:RVS:2014:4117). De uitspraak heeft veel media-aandacht gekregen, maar deze aandacht bleef beperkt tot de vraag of van Zwarte Piet een discriminerend effect uitgaat. De uitspraak is echter ook voor de ontwikkeling het bestuursrecht van belang en wel voor de uitleg van twee begrippen: (1) het belanghebbendebegrip en (2) het begrip ‘openbare orde’.

Belanghebbendebegrip

De vraag of iemand aangemerkt kan worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een vraag van openbare orde. Als een natuurlijk rechtspersoon of rechtspersoon niet voldoet aan de criteria die worden gesteld in dit artikel dan kan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Althans, dat was de algemene opvatting tot deze uitspraak. De Afdeling ziet zich namelijk voor de vraag gesteld of de Stichting Pietengilde en enkele eisers kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden. In plaats van een toets aan de criteria van artikel 1:2 Awb oordeelt de Afdeling dat, hoewel betwijfeld kan worden of alle appellanten aanmerkt kunnen worden als belanghebbende, de Afdeling heeft besloten de rechtmatigheid van de verlening van de evenementenvergunning te beoordelen. Hiervoor is een viertal omstandigheden van belang:

  1. De zaak heeft een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang.

Deze zaak heeft volgens de Afdeling een zaaksoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang, waaronder het belang van eenduidige toepassing van wet- en regelgeving door bestuur en rechter. Dat belang is ermee gediend dat de hoogste algemene bestuursrechter op korte termijn duidelijkheid geeft over het antwoord op de kernvraag of de burgemeester bij de uitoefening van aan zijn openbare orde-bevoegdheden de mogelijke aantasting van grondrechten van anderen moet betrekken. Het antwoord op die vraag is van belang voor alle burgemeesters die wachten op een oordeel van de hoogste algemene bestuursrechter over deze vraag.

  1. Alle partijen hebben ter zitting te kennen gegeven in deze zaak een oordeel te wensen.
  2. Belanghebbendendheid kan op een later tijdstip alsnog gecreëerd worden.

Van Stichting Pietengilde moet betwijfeld worden of deze aangemerkt kon worden als belanghebbende, omdat deze pas na de uitspraak van de rechtbank was opgericht. Gelet op haar statutaire doelstelling, zal zij echter zonder meer belanghebbende zijn bij een besluit over een volgende intocht. Daarnaast zullen de eisers die nu misschien als individu niet kwalificeren als belanghebbende, zich bij een volgende procedure kunnen organiseren in bijvoorbeeld een eigen stichting die dan wel als belanghebbende moet worden aangemerkt. Hierdoor zou deze kwestie alsnog, maar dan later, aan de bestuursrechter voorgelegd worden. Dit is dan ook een proceseconomische reden om nu al op de inhoud van de beroepsgronden in te gaan.

  1. Er is sprake van een ieder jaar terugkerend evenement.

Omdat de Sinterklaasintocht een terugkerend evenement is, is het van belang dat duidelijkheid wordt gegeven over de rechtmatigheid van zulke besluiten in de toekomst (en niet zozeer van het evenement dat al voorbij is). De uitspraak ontleent haar belang derhalve aan het feit dat daarmee duidelijkheid wordt gegeven over vergelijkbare vergunningen voor de intochten in 2014 en volgende jaren.

Voor het eerst heeft de Afdeling daarmee een inhoudelijk oordeel gegeven over een besluit, terwijl het hoger beroep niet is ingesteld door een belanghebbende. Vanuit een oogpunt van effectieve geschilbeslechting is dit toe te juichen. In dit geval zou er niemand bij gebaat zijn geweest als de Afdeling het de genoemde partijen niet-ontvankelijk verklaard zou hebben en de inhoudelijke vragen pas later in een civiele of (andere) bestuursrechterlijke procedure beantwoord zouden worden. Het is echter de vraag wat de gevolgen van deze uitspraak zullen zijn voor de ontwikkeling van het algemeen bestuursrecht. Deze uitspraak zal vanaf nu ongetwijfeld vaker worden ingeroepen door appellanten die niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Ik vraag me af hoe vaak een dergelijk beroep gehonoreerd zal worden. Het zal vaker voorkomen dat alle partijen graag een inhoudelijk oordeel wensen (het tweede criterium), maar dit lijkt mij onvoldoende. Ik verwacht dat de bestuursrechter zeer terughoudend zal zijn om een zaak van dusdanig maatschappelijk en juridisch belang te achten dat belanghebbendheid niet vereist is voor een ontvankelijk beroep. De tijd zal echter uitwijzen of deze uitspraak de eerste stap was naar het einde van het belanghebbendebegrip als toegangseis tot de bestuursrechter.

Openbare orde

Naast het belanghebbendebegrip is de uitspraak ook interessant voor de uitleg van het begrip ‘openbare orde’. De wettelijke grondslag voor de evenementenvergunning ligt in de APV. De burgemeester is bevoegd deze vergunning te verlenen. De bevoegdheden van de burgemeester zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet. Deze artikelen zien op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en het toezicht op voor publiek toegankelijke plaatsen en vermakelijkheden. Hieruit volgt dat de evenementenvergunning een vergunning is die de openbare orde en veiligheid dient. De weigeringsgronden voor een evenementenvergunning houden hiermee ook verband. De rechtbank en de Afdeling oordelen dat andersoortige belangen alleen bij de beoordeling kunnen worden betrokken voor zover ze voldoende zijn verweven met de belangen die dit artikel beoogt te beschermen. Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 172 van de Gemeentewet volgt dat met het begrip ‘openbare orde’ in het kader van de bevoegdheden van de burgemeester wordt gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. Dit is een beperkte reikwijdte. De belangen van het voorkomen van discriminatie en de eerbiediging van het privéleven hebben onvoldoende relatie met de openbare orde, aldus de Afdeling. Ook het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 lid 1 Awb, noopt tot dit oordeel. Op grond van dat beginsel mag een bestuursorgaan namelijk slechts de belangen waarvoor de desbetreffende regeling in het leven is geroepen bij zijn afweging betrekken.

De bevoegdheid van de burgemeester tot de handhaving van de openbare orde is dus begrensd tot het gewenste niveau van orde en rust in het openbare leven. De burgemeester mag daarom bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden niet de inhoud van onder meer evenementen en zijn oordeel over de toelaatbaarheid daarvan betrekken. Toetsing door de burgemeester zou bovendien met zich brengen dat hij ook grondrechtelijk beschermde uitingen, en zelfs vooraf, op hun inhoudelijke toelaatbaarheid zou moeten beoordelen. Dit zou het grondwettelijk stelsel aantasten. Slechts wanneer er gegronde vrees zou bestaan voor ernstige ongeregeldheden die niet zouden kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van de door de overheid te treffen maatregelen, zou er een grond kunnen zijn te besluiten om een demonstratie te verbieden.

Kortom, uit deze uitspraak blijkt dat het toetsingskader bij de verlening van een evenementenvergunning beperkt is. Een burgemeester dient zijn toetsing te beperken tot die aspecten die een relatie hebben met de openbare orde en veiligheid.

Slotsom

In deze uitspraak van de Afdeling wordt niet de vraag beantwoord of van de figuur van ‘Zwarte Piet’ een discriminerend effect uitgaat en daardoor een schending oplevert van het grondrecht op respect voor het privéleven en het discriminatieverbod. Is de uitspraak daarmee teleurstellend? Voor de ontwikkeling van het bestuursrecht zeker niet. De uitspraak geeft ten eerste een nadere uitleg van het toetsingskader van de burgemeester bij het verlenen van evenementenvergunningen door het begrip ‘openbare orde’ verder te duiden. Belangrijker is echter het oordeel van de Afdeling van over het belanghebbendebegrip. Een zaak kan van zo’n maatschappelijk en juridisch belang zijn dat onder omstandigheden de bestuursrechter de rechtmatigheid van een besluit kan beoordelen ondanks als betwijfeld kan worden of voldaan is aan het belanghebbendebegrip. Op deze uitzondering zal vanaf nu ongetwijfeld regelmatig een beroep worden gedaan. De tijd zal uitwijzen hoe vaak een dergelijk beroep zal slagen.