De Ladder voor duurzame verstedelijking moet worden toegepast als een ruimtelijk besluit voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Voor woningbouw ligt de “benedengrens” tot nu toe op 14 woningen. In een recente uitspraak oordeelde de Afdeling dat een bestemmingsplan dat tien woningen mogelijk maakt, als een nieuwe stedelijk ontwikkeling moet worden aangemerkt, omdat deze woningbouw onderdeel is van een groter woningbouwproject.

Stedelijke ontwikkeling: bouwmogelijkheden van enige omvang

Als een ruimtelijk besluit, zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning met een goede ruimtelijke onderbouwing, voorziet in nieuwe planologische bouwmogelijkheden, dan kwalificeren deze bouwmogelijkheden in beginsel als een “stedelijke ontwikkeling” als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder i Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Consequentie daarvan is dat dan de plantoelichting een verantwoording aan de Ladder moet bevatten (artikel 3.1.6 lid 2 Bro).

Het moet wel gaan om bouwmogelijkheden van enige omvang. Zeer kleinschalige bebouwingsmogelijkheden of functiewijzigingen “sec” die niet voorzien in een toename van het ruimtebeslag (zie daarover mijn vorige blogbericht), kwalificeren niet als een stedelijke ontwikkeling. In dat geval hoeft de Ladder niet te worden toegepast.

Bouwmogelijkheden die wel en die niet als stedelijke ontwikkeling kwalificeren

Uit Afdelingsjurisprudentie blijkt dat de vraag wanneer sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling in grote mate casuïstisch wordt beantwoord. Zo heeft de Afdeling uitgemaakt dat de volgende ontwikkelingen niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kwalificeren: drie burgerwoningen en een bedrijfswoning; drie woningen rechtstreeks en drie woningen met een wijzigingsbevoegdheid; vier woningen; zeven woningen; acht woningen; en enkele gebouwen voor verblijfsrecreatie; een bedrijfsgebouw met een oppervlakte van maximaal 400 m² binnen een plandeel met de bestemming “Bedrijf” met een oppervlakte van ongeveer 2.360 m².

Wel als nieuwe stedelijke ontwikkeling werd gekwalificeerd: een supermarkt; veertien woningen; en vijftien woningen.

Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015

In de Afdelingsuitspraak van 4 maart 2015 is aan de orde het bestemmingsplan “BovenBerkel I, 4e herziening bestemmingsplan Groenzone, Berkel-Pijnacker” van de gemeente Lansingerland. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van tien woningen, waarvan twee met een wijzigingsbevoegdheid. Appellanten komen op tegen de wijzigingsbevoegdheid en betogen dat de Ladder niet in acht is genomen bij het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.

De Afdeling stelt zich eerst de vraag of met de wijzigingsbevoegdheid (en met de tien woningen als geheel) wel wordt voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De wijzigingsbevoegdheid voorziet immers slechts in twee woningen, wat lager is dan wat in de Afdelingsjurisprudentie tot nu toe werd vereist om sprake te doen zijn van een ladderplichtige stedelijke ontwikkeling. Dat geldt ook voor de tien woningen als geheel.

De Afdeling komt niettemin tot het oordeel dat met het bestemmingsplan wordt voorzien in een stedelijke ontwikkeling. Dat is niet het geval vanwege de met de wijzigingsbevoegdheid mogelijk gemaakte twee woningen, noch vanwege het aantal van tien woningen in totaal, maar door de samenhang van die tien woningen met een groter woningbouwproject. In de plantoelichting staat namelijk dat de in het bestemmingsplan voorziene woningen de eerste woningen zijn van in totaal 72 woningen, waarvan 52 in de gemeente Lansingerland. Eerder, op 31 maart 2011, heeft de raad ingestemd met het voornemen deze 52 woningen mogelijk te maken. Op 31 mei 2012 heeft de raad voorts ingestemd met de stedebouwkundige kaders voor de ontwikkeling van deze woningen. Dan overweegt de Afdeling:

Onder deze omstandigheden zijn de in het plan voorziene woningen, waaronder de met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voorziene woningen, onderdeel van een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en i, van het Bro. De in het plan met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid voorziene ontwikkeling is onderdeel van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is op de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid.

Observaties

  • Tien woningen kwalificeren niet als een stedelijke ontwikkeling.
  • Een bestemmingsplan dat voorziet in onvoldoende woningen om te kwalificeren een nieuwe ontwikkeling, kan niettemin “Ladderplichtig” zijn indien de woningbouw die met dat bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt onderdeel is van een groter woningbouwproject waarvoor afzonderlijke ruimtelijke besluiten worden genomen.
  • Er is hier een parallel met de jurisprudentie over toepassing van de zogenoemde “salami”-tactiek om te ontkomen aan een m.e.r.-(beoordelings)plicht. In het kort geldt dat indien een project of plan dat voorziet in een programma dat uitkomt boven een drempelwaarde zoals opgenomen in de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, dat project m.e.r.-(beoordelings)plichtig of dat plan m.e.r.-plichtig is.

Een manier om te bewerkstelligen dat een project of plan onder de relevante drempelwaarde blijft, is het opknippen van dat project of plan over verschillende ruimtelijke besluiten waarbij ieder ruimtelijk besluit voorziet in een programma dat lager is dan de relevante drempelwaarde.

De Afdeling ziet deze “salami”-taktiek echter als verboden opknippen, indien een los besluit samen met andere besluiten als één m.e.r-(beoordelings)plichtige activiteit moet worden gezien. De Afdeling gaat dan na of de betrokken ontwikkelingen als fasen van dezelfde activiteit moeten worden aangemerkt (voorzienbaarheid) of dat de activiteiten zodanig met elkaar samenhangen dat deze in het kader van de m.e.r.-(beoordelings)plicht als één activiteit moeten worden aangemerkt (samenhang). Indien voldaan wordt aan het voorzienbaarheids- of samenhangcriterium, dan dient een m.e.r.(-beoordeling) te worden verricht bij het eerste ruimtelijke besluit voor het gehele programma waarin ook met de andere ruimtelijke besluiten wordt voorzien.

De Afdelinguitspraak van 4 maart 2015 suggereert dat deze lijn van denken ook relevant is voor het kwalificeren van een ontwikkeling als nieuwe stedelijke ontwikkeling.