Op 4 februari jl. schreef ik over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) waarin het bestemmingsplan in kwestie onderuit ging, omdat onderdelen van het Uitvoeringsbesluit Crisis- en herstelwet onverbindend waren. Voorzien werd een snel herstel van dit Uitvoeringsbesluit door de regering.

Voorpublicatie reparatietranche

De minister van Infrastructuur en Milieu heeft op 29 maart jl. een voorpublicatie (ontwerpbesluit) van de zogenaamde dertiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bekend gemaakt en aangegeven dat een ieder gedurende vier weken een schriftelijke zienswijze hierop naar voren kan brengen. Deze tranche is de verwachte tussentijdse reparatietranche die geen nieuwe experimenten of nieuwe deelnemers bevat. De reparatietranche is op 4 april 2016 in het kader van een zogenoemde voorhangprocedure aan de Tweede Kamer aangeboden. Deze procedure biedt de Tweede Kamer de mogelijkheid zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voordat dit ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgelegd.

Aanleiding reparatietranche

In de toelichting bij deze reparatietranche wijst de regering op de aanleiding om met de reparatietranche te komen, namelijk de twee uitspraken die de Afdeling heeft gedaan over de onverbindendheid van het Uitvoeringsbesluit: een over het bestemmingsplan Spoorzone in Culemborg van 3 februari jl. (over artikel 7c van het Uitvoeringsbesluit) en een over het inpassingsplan Logistiek Park Moerdijk van 17 februari jl. (over artikel 7k van het Uitvoeringsbesluit).

In tijd beperkt?

De artikelen 7c en 7k van het Uitvoeringsbesluit worden in de reparatietranche aangevuld met een nieuw artikellid met een concrete einddatum, om zo volgens de toelichting tegemoet te komen aan de kritiek van de Afdeling dat gelet op het bepaalde in de Crisis- en herstelwet de mogelijkheid om af te wijken van o.a. de Wet ruimtelijke ordening in tijd beperkt moet zijn. Aan artikel 7c wordt toegevoegd dat van de bevoegdheid om bestemmingsplannen vast te stellen met een verruimde reikwijdte in het merendeel van de gevallen (o.a. in Culemborg) gebruik kan worden gemaakt tot 15 mei 2019 (een termijn van vijf jaar na in werking treding van de desbetreffende tranche). Dit betekent voor Culemborg dat het "nieuwe" bestemmingsplan Spoorzone in plaats van het vernietigde plan voor 15 mei 2019 moet worden vastgesteld.

In geval van Logistiek Park Moerdijk kunnen provinciale staten van Noord-Brabant uiterlijk op 18 maart 2020 in een inpassingsplan regels stellen die strekken ten behoeve van (a) het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en (b) het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Voor het inpassingsplan geldt gelet op het tweede lid van artikel 7k dan een verlengde planperiode van 20 jaar.

Ik vind het echter op voorhand niet zo duidelijk dat hiermee een juiste invulling wordt gegeven aan artikel 2.4, derde lid, onder b van de Crisis- en herstelwet waarin wordt gezegd dat bij AmvB de ten hoogste toegestane tijdsduur van die afwijking of afwijkingen wordt bepaald. Gelet op de inhoud van de reparatietranche wordt dit uitgelegd als een bepaling in de tijd waarbinnen van de afwijkingsbevoegdheid gebruik gemaakt mag worden. Dat lijkt mij echter niet per definitie hetzelfde als de ten hoogste toegestane tijdsduur van de betreffende afwijking(en) zelf.

Beide plannen zijn onderuit gegaan op het artikellid dat ziet op de verlengde planperiode van 20 jaar. Zoals ik eerder al schreef lijkt het, gelet op de uitspraak die zelf niets zegt over de aanvaardbaarheid van die 20 jaar, voldoende te zijn om een concrete datum in te voegen tot wanneer die plannen met een verlengde planperiode mogen worden vastgesteld. Daarmee verandert er inhoudelijk niets aan deze bepaling. Na het herstel zou wel weer gebruik gemaakt kunnen worden van een planperiode van maximaal twintig jaar.

In geval van de andere normen uit artikel 7c en 7k Uitvoeringsbesluit is in de reparatietranche echter geen ten hoogste toegestane tijdsduur van de afwijking opgenomen. Die volgt alleen impliciet uit de verlengde planperiode van 20 jaar. Het is de vraag of de Afdeling bestuursrechtspraak dat "goed" vindt. De experimenteerbepalingen in de Crisis- en herstelwet beogen dat het mogelijk wordt om proefondervindelijk vast te stellen of een bepaald instrument een bijdrage kan leveren aan het oplossen van een maatschappelijk probleem. De Raad van State geeft ook expliciet in zijn jaarverslag 2015 op pagina 15 aan: "Experimenten moeten bovendien tijdelijk zijn en evaluatie mogelijk maken. Het experiment impliceert dat na afloop bezien wordt of de geldende regels moeten worden aangepast." Nu is de enige beperking in tijd de looptijd van het plan. Ik heb daar mijn twijfels over.

Terugwerkende kracht

Artikel II van de reparatietranche bepaalt dat de wijzigingen in het Uitvoeringsbesluit terugwerkende kracht hebben. De intentie is om hiermee de geldigheid van reeds genomen of in voorbereiding zijnde besluiten te verzekeren. Deze reparatie lijkt inhoudelijk voor niemand nadelig te zijn, heeft vooral een technisch karakter en is in zekere zin beperkt van aard, aldus de toelichting. Dit geldt overigens natuurlijk niet voor de besluiten die door de Afdeling bestuursrechtspraak vernietigd zijn. Deze besluiten worden hier niet mee "gered" en de respectievelijke plannen zullen opnieuw moeten worden vastgesteld. Voorts denk ik dat dit alleen geldt als de Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt dat de voorgestelde werkwijze in de reparatietranche (wel) in overeenstemming is met de Crisis- en herstelwet.

Als er namelijk nog wel een specifieke tijdsduur van een afwijking moet worden vastgesteld, dan denk ik dat de herstelactie wel een inhoudelijke wijziging meebrengt. Indien een afwijking van de norm gedurende bijvoorbeeld vijf jaar van de planperiode van 20 jaar is toegestaan op grond van het herstelde Uitvoeringsbesluit, dan moet deze afwijkende norm na ommekomst van die periode weer worden "teruggeschroefd" naar de eerdere en waarschijnlijk strengere norm. Dan verandert dus de inhoudelijke norm. Daarmee is natuurlijk in de (in voorbereiding zijnde) besluiten die op het Uitvoeringsbesluit gebaseerd zijn geen rekening gehouden.

Ook andere artikelen in Uitvoeringsbesluit aangepast

Overigens beperkt de reparatietranche zich niet tot de artikelonderdelen waaraan door de Afdeling verbindende kracht werd ontzegd. Er is volgens de toelichting voor het gehele Uitvoeringsbesluit nagegaan of dit voldoet aan de voorwaarde dat in het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet de ten hoogste toegestane tijdsduur van de afwijking of afwijkingen wordt bepaald. Hier gelden echter ook de kanttekeningen voor die ik hierboven heb geplaatst.

Hoe nu verder?

Op grond van artikel 5.2a van de Crisis- en herstelwet geschiedt de voordracht aan de Koning ter verkrijging van het advies van Afdeling advisering van de Raad van State over het ontwerpbesluit niet eerder dan vier weken nadat het ontwerp in de Staatscourant is bekendgemaakt. 

Er valt niet op voorhand te zeggen hoeveel tijd gemoeid zal zijn met het advies van de Afdeling advisering. In de praktijk wordt het overgrote deel van de zaken binnen de door de Afdeling gehanteerde streeftermijn van drie maanden afgedaan. Na ontvangst van het advies wordt op het ministerie een nader rapport opgesteld, waarin op de opmerkingen van de Afdeling advisering wordt ingegaan. Daarna worden het nader rapport en de eventueel gewijzigde ontwerp-AMvB aangeboden aan de ministerraad.

Als alles snel verloopt dan is het mogelijk om in de zomer de gebreken in het Uitvoeringsbesluit hersteld te hebben. Maar wellicht moeten er toch nog verderstrekkende aanpassingen volgen en dan is het maar de vraag of de zomer haalbaar is.