La disciplina delle autorizzazioni commerciali, tra regolamentazione nazionale e regionale, liberalizzazioni in armonia con la tutela della concorrenza e la disciplina del governo del territorio, presenta molti spunti di riflessione. Di seguito, gli articoli di Guido Inzaghi e Simone Pisani sull’argomento, pubblicati su Il Sole 24 Ore del 14 marzo 2016.

Grandi Magazzini, Comuni decisivi

Le scelte dei piani urbanistici possono condizionare le nuove aperture nei centri storici

Si chiama high street retail e si intende l’offerta commerciale localizzata nelle vie centrali delle principali città. Anche in Italia, specie a Milano, Roma e Firenze ma anche nelle altre maggiori città d’arte e commerciali, i capitali internazionali (fondi sovrani, investitori asiatici e speculativi) sono a caccia di queste solide opportunità di investimento, che tuttavia ormai scarseggiano o hanno costi proibitivi in relazione al loro rendimento.

Se il prodotto è carente bisogna realizzarne di nuovo e certo non mancano nel centro delle nostre città grandi proprietà immobiliari liberatesi o che si stanno liberando dagli uffici trasferiti nelle nuove aree terziarie. Il caso dell’ormai desertificata Piazza Cordusio a Milano è paradigmatico.

La realizzazione di una nuova offerta commerciale nei salotti e nelle vie dello struscio è peraltro idonea a promuovere la rigenerazione urbana, l’efficientamento energetico e la dotazione di nuove infrastrutture e servizi, non necessariamente pubblici. Ma l’apertura dei department store, ossia dei negozi più grandi, con offerta commerciale articolata e superficie di vendita generalmente superiore a 2.500 metri quadrati, incontra le regole dell’urbanistica commerciale. Si tratta del cosiddetto decreto Bersani (Dlgs n. 114/1998) e della legislazione regionale applicativa, assieme alle norme della sempre vigente legge urbanistica (la n. 1150/1942) e delle disposizioni regionali in materia di urbanistica, del Testo unico dell’edilizia (Dpr 380/2001) e soprattutto della disciplina regolamentare dei piani regolatori comunali.

La tutela del tessuto commerciale esistente, così come dei valori paesaggistici e culturali delle nostre città, assieme alla necessità di dotare il tessuto urbano dei servizi – quali parcheggi e aree a verde – necessari all’ordinato sviluppo territoriale sono solitamente d’ostacolo all’apertura in centro di nuovi department store.

Questa consolidata tendenza si pone però in conflitto con le numerose riforme del commercio (Dl n. 223/2006, n. 138/2011 e n. 1/2012) finalizzate a garantire la libertà di concorrenza in applicazione della Direttiva Bolkestein del 2005.

Nella mediazione del contrasto, in termini maggiormente favorevoli alla libertà di iniziativa economica, spicca il Comune di Milano: lo strumento urbanistico generale consente infatti l’apertura delle grandi strutture nei nuclei di antica formazione, pur assoggettandone l’insediamento al reperimento o alla monetizzazione di una imponente dotazione di aree per servizi pubblici, di interesse pubblico o generale.

Sempre a Milano, non è richiesta la dotazione di parcheggi per le grande strutture di vendita localizzate nelle zone a traffico limitato (chi parcheggia dove non si può arrivare in auto?), norma tanto ragionevole quanto in contrasto con la disciplina regionale della Lombardia che rispetto agli stalli non distingue tra un centro commerciale in periferia e l’offerta nelle aree pedonali delle città.

Nei tessuti della Città storica di Roma le funzioni commerciali per grande struttura sono invece sostanzialmente escluse e, più in generale, non sono ammesse in buona parte della città. Nella Città storica l’apertura di grandi strutture di vendita è tuttavia consentita per le “attività tutelate” di cui alle delibere del Consiglio comunale n. 36/2006 e n. 86/2009 (quali librerie, rivendite di oggetti di antiquariato, gallerie d’arte, vendite di prodotti di alta moda e prèt à porter di marchi a diffusione nazionale ed internazionale).

Sia nel Lazio che in Lombardia, l’apertura di grandi strutture è poi subordinata alla determinazione favorevole di una conferenza di servizi che vede la partecipazione di Regione, Provincia e Comune, così come stabilito dall’articolo 9 del Dlgs n. 114/1998.

Su quest’ultimo punto, merita di essere citata la regione Veneto che, con Lr n. 50/2012, ha invece previsto che, all’interno dei centri storici, l’autorizzazione commerciale per le grandi strutture di vendita sia rilasciata direttamente dal Comune cui è rimessa ogni valutazione circa la localizzazione dei grandi negozi e la dotazione degli standard urbanistici.

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I vincoli locali bocciati dai giudici

Anche se dal 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione la disciplina del commercio è di competenza legislativa residuale delle Regioni, la redazione di norme in questa materia non è libera. Come più volte affermato dalla Corte costituzionale, la disciplina del commercio deve essere armonizzata con quella di tutela della concorrenza, di competenza statale.

I limiti introdotti dallo Stato in materia di tutela della concorrenza, pertanto, vincolano e prevalgono rispetto alla disciplina delle Regioni in materia di commercio.

Riguardo alla libera concorrenza, partendo dal dettato dell’articolo 3 del Dl n. 223/2006 per arrivare al Dl n. 1/2012, lo Stato ha chiarito che – in coerenza con la direttiva Bolkestein (2006/123/Ce) e con i principi costituzionali – nel nostro Paese l’iniziativa economica è libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunità ed ammette solamente vincoli necessari ad evitare danni alla salute, all’ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e culturale, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con altri valori di rango primario. Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni devono adeguare la propria normativa a questi principi.

Numerose pronunce giurisprudenziali hanno dichiarato l’abrogazione implicita o comunque l’inapplicabilità di disposizioni regionali in materia di commercio (tra i tanti, Tar FVG, n. 145/2011) e di norme contenute negli strumenti urbanistici locali (Tar Milano, sentenza n. 2271/2013) che, a vario titolo, imponevano contingentamenti o restrizioni all’insediamento di attività commerciali.

Poiché l’iniziativa economica non può essere assoggettata ad autorizzazioni o limitazioni, salvo che per motivi imperativi rientranti nel catalogo formulato dalla Corte di giustizia (Causa C-400/08), il contingentamento dell’apertura di attività economiche, così come la previsione di “limiti territoriali” al loro insediamento ricadono nell’ambito delle limitazioni vietate (salvo motivi imperativi d’interesse generale).

Eppure ancora oggi gli strumenti urbanistici di molti Comuni prevedono generiche restrizioni all’insediabilità di esercizi commerciali (specialmente se di medie e grandi dimensioni) di dubbia legittimità. Sulla questione, è da ultimo tornata una pronuncia del Consiglio di Stato (la n. 4856/2015), la quale – seppur inerente ad una fattispecie antecedente all’introduzione delle più recenti norme in materia di liberalizzazione – ha affermato la compatibilità con la normativa nazionale e comunitaria sulla libera concorrenza dei limiti all’insediamento delle attività commerciali nel nucleo storico di Roma (delibera comunale n. 36/2006) e, così, ha riacceso il dibattito.

A prescindere dalle peculiarità dei singoli casi, resta la responsabilità delle amministrazioni di dare attuazione ai principi di liberalizzazione del settore, assumendo strumenti di pianificazione urbanistica che, salvi i limiti necessari a tutelare valori di rango primario, consentano il libero insediamento delle attività commerciali.