Voor het eerst heeft de Afdeling expliciet geoordeeld dat een geluidsverkavelingsmodel in een bestemmingsplan voor een gezoneerd industrieterrein ruimtelijk relevant is. Met het geluidverdeelplan wordt immers beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 4 februari 2015.

Systematiek gezoneerde industrieterreinen

Als bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor een bedrijventerrein zogenoemde “grote lawaaimakers” (dit zijn inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken en die worden genoemd in bijlage I, onderdeel D van het Besluit omgevingsrecht) worden toegelaten, of althans niet uitgesloten, dan kwalificeert dit bedrijventerrein als industrieterrein in de zin van artikel 1 Wet geluidhinder (Wgh). Op grond van artikel 40 Wgh wordt rond het industrieterrein een zone vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat gehele industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan.

Deze zonegrens, ook wel de 50 dB(A)-contour genoemd, is onderdeel van het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor milieu. Op grond van artikel 2.14 lid 1 aanhef en onder c aanhef en onder 2 Wabo neemt het bevoegd gezag bij het besluit op de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor milieu de zonegrens in acht. De milieuomgevingsvergunning moet worden geweigerd indien er sprake is van een overschrijding van de zonegrens, ook indien die overschrijding wordt veroorzaakt door andere inrichtingen op het gezoneerde industrieterrein.

Problemen bij zonebeheer

Deze situatie kan ertoe leiden dat milieuomgevingsvergunningen voor een gezoneerd industrieterrein moeten worden geweigerd, terwijl er nog fysieke ruimte beschikbaar is. Om die situatie te voorkomen werken de beheerders van een gezoneerd industrieterrein vaak met een zonebeheerplan ex artikel 164 Wgh. Een dergelijk plan bevat informatie over de geluidsbelasting op de zone per inrichting en bevat doorgaans een gewenste verdeling van de fysieke ruimte op het industrieterrein (de meest luidruchtige inrichtingen zo ver mogelijk van de zonegrens af), zodat fysieke ruimte en geluidsruime op elkaar worden afgestemd en er geen kavels nodeloos onbenut blijven.

Punt is echter dat een zonebeheerplan geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader voor de milieuomgevingsvergunning (ABRvS 2 november 2011). Dat betekent dat een milieuomgevingsvergunning niet kan worden geweigerd wegens strijd met een zonebeheerplan, zodat een efficiënt gebruik van de fysieke ruimte via dat spoor niet kan worden bereikt.

Bestemmingsplan “Bedrijventerrein Oosteind”

Daarom is in het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Oosteind”, dat centraal staat in de Afdelingsuitspraak van 4 februari 2015, een planregel opgenomen die ertoe strekt dat bedrijven ter plaatse van de aanduiding “gezoneerd industrieterrein” uitsluitend zijn toegestaan voor zover zij niet meer geluid produceren dan aan hen is toegekend op basis van het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan dat is opgenomen als bijlage 3 bij de planregels. Consequentie daarvan is dat gebruik (in ruime zin, dus bouwen en sec gebruik) waarbij teveel geluid wordt geproduceerd, in strijd is met artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo. De geluidverdeling wordt hierdoor niet via het milieuspoor, maar via het ruimtelijke ordeningsspoor geregeld.

Een dergelijke regeling wordt wel vaker toegepast in bestemmingsplannen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 november 2014 over het bestemmingsplan “Zeehavens” van de gemeente Dordrecht. In r.o. 8.2 van die uitspraak overweegt de Afdeling dat het plan een regeling bevat voor de verdeling van de geluidruimte en dat in de planregels is opgenomen hoe het geluidbudget als bedoeld in het plan dient te worden berekend. Appellante heeft in die zaak niet aannemelijk gemaakt dat deze regeling in de praktijk niet werkbaar is, zodat het beroep ter zake ongegrond is.

De principiële vraag, namelijk in hoeverre een dergelijke planregeling ruimtelijk relevant is en of de geluidsverdelingsregeling niet een milieunorm betreft die tot het exclusieve domein van de milieuregelgeving hoort en daarmee strijdig is met artikel 3.1 Wro, is niet eerder beantwoord. In oudere jurisprudentie werd aangenomen dat in een bestemmingsplan geen (geluids)immissie en –emissienormen kunnen worden opgenomen (zie voor een overzicht mijn annotatie bij ABRvS 18 juli 2012, M en R 2013/88). Wel is deze vraag eerder gesteld. In Vz. ABRvS 16 januari 2013 is aan de orde het betoog van een bouwmarkt dat een bestemmingsplan met een geluidsverkavelingsregeling een milieunorm bevat, daarom niet ruimtelijk relevant is en daarom onverbindend is. De Voorzitter overweegt hierop dat de vraag of de betrokken planregel onverbindend is, in de bodemprocedure moet worden beantwoord. Doordat na de schorsingsuitspraak en na inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht het bestemmingsplan gewijzigd is vastgesteld, is artikel 8:69a Awb van toepassing geworden op het bestemmingsplan, zodat de Afdeling in haar bodemuitspraak van 9 april 2014 nog geen expliciet oordeel heeft gegeven over deze kwestie.

Appellante in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 4 februari 2015 betoogt onder meer dat deze planregeling niet ruimtelijk relevant is, omdat de planregeling milieunormen bevat, hetgeen het exclusieve terrein van de milieuwet- en regelgeving is. Daarnaast zou het geluidverdeelplan in strijd zijn met de rechtszekerheid, nu voor de vraag of de bestaande vergunde geluidruimte juist is opgenomen en de vraag welke geluidruimte aan een kavel is toegekend, het digitale model dat in het geluidverdeelplan wordt genoemd, het zonebewakingsmodel, dient te worden geraadpleegd. Ten onrechte is het zonebewakingsmodel niet vastgesteld als onderdeel van het bestemmingsplan en is dit model niet raadpleegbaar, zodat hieraan geen bindende werking toekomt.

Samengevat overweegt de Afdeling hierop:

  • De planregeling heeft, gelet op het doel ervan, een ruimtelijk relevant karakter. Met het geluidverdeelplan wordt immers beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen. Dit doel kan niet worden bereikt door het stellen van geluidgrenswaarden aan individuele inrichtingen bij de verlening van vergunningen. Onder verwijzing naar de hiervoor genoemde uitspraak van 2 november 2011 overweegt de Afdeling dat omdat een milieuomgevingsvergunning niet wordt getoetst aan het zonebeheerplan ex artikel 164 Wgh, de verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein niet in het kader van de vergunningverlening is gewaarborgd. Juist daarom heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen.
  • Artikel 3.1 lid 1 Wro, noch de milieuwet- en regelgeving, staat er daarom aan in de weg dat het geluidverdeelplan in het bestemmingsplan wordt opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1 lid 1 Wro (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 21-22) volgt dat de redactie van artikel 3.1 van de Wro het mogelijk maakt een relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu.
  • Het is in strijd met de rechtszekerheid dat de door de raad vastgestelde normen voor de verdeling van de geluidruimte niet zijn af te leiden uit het bestemmingsplan, zoals dat elektronisch beschikbaar wordt gesteld via www.ruimtelijkeplannen.nl. Hierom is onvoldoende inzichtelijk welke geluidruimte in het bestemmingsplan aan de gronden binnen het gezoneerde industrieterrein is toegekend en is niet controleerbaar of dit is gebaseerd op de huidige vergunde geluidruimte van de aldaar gevestigde bedrijven.
  • Uit een oogpunt van rechtszekerheid moet in het bestemmingsplan bindend zijn vastgelegd welk rekenmodel en, voor zover van toepassing, welke versie daarvan, wordt gebruikt om te berekenen of aan de geluidnormering in de planregels wordt voldaan.
  • Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid kan het op zichzelf wel aanvaardbaar zijn dat bedrijven vanwege de behoefte aan specifieke akoestische expertise een deskundige moeten inschakelen om vast te kunnen stellen in hoeverre de eerder aan hen vergunde geluidruimte wordt gerespecteerd in het bestemmingsplan.

Slotopmerkingen naar aanleiding van de uitspraak van 4 februari 2015

  • Vaststaat nu dat een planregeling met een geluidsverdelingsmodel voor een gezoneerd industrieterrein ruimtelijk relevant is. De oprekking van de uitleg van het begrip “ruimtelijke relevant” past in het traject naar de omgevingswet: in de omgevingswet staat anders dan in de Wro niet het begrip “goede ruimtelijke ordening” centraal, maar het bredere begrip “fysieke leefomgeving”. Dit traject is al ingezet met de diverse tranches van het Besluit pChw (zie hierover mijn eerdere blogbericht “Zevende tranche Besluit uitvoering Chw: anticiperen op het omgevingsplan met bestemmingsplan met verruimde reikwijdte“).
  • De gehele systematiek die relevant is voor de toepassing van het geluidsverdelingsmodel, inclusief de te toe te passen rekenmodellen, moet in het bestemmingsplan bindend worden vastgesteld en elektronisch beschikbaar worden gesteld via www.ruimtelijkeplannen.nl.
  • De rechtszekerheid verzet zich er niet tegen dat bedrijven vanwege de behoefte aan specifieke akoestische expertise een deskundige moeten inschakelen om vast te kunnen stellen in hoeverre de eerder aan hen vergunde geluidruimte wordt gerespecteerd in het bestemmingsplan.
  • Om te bewerkstelligen dat de grootste grote lawaaimakers kunnen worden gehuisvest verdient het aanbeveling voor de locaties die voor huisvesting van die inrichtingen in aanmerking komen, ook minimale geluidsemissies in de planregels voor te schrijven. Zo niet, dan is de situatie denkbaar dat een locatie voor een grote grote lawaaimaker wordt ingenomen door een kleinere grote lawaaimaker, wat vanuit geluidsoogpunt tot een minder efficiënt ruimtegebruik leidt.
  • Voor meer informatie over het opnemen van milieunormen in bestemmingsplannen verwijs ik naar mijn blogbericht “Wanneer zijn geluidsemissienormen in een bestemmingsplan toelaatbaar?“; mijn annotatie bij ABRvS 18 juli 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX1876), M en R 2013/88 en naar het blogbericht van Tijn Kortmann en mij “Milieunormen in bestemmingsplannen“.