随着土壤污染的议题不断登上各大新闻媒体的热播榜,土壤污染从过去的鲜为人知渐渐走到了社会的聚光灯下。面对“工业毒地”,除如常州外国语学校等土壤污染事件给周边居民带来恶臭困扰外,更引发了社会各方对于土壤污染企业追责的深思。2016年新出台的《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)明确提出对于土壤污染的治理与修复将实行终身责任制,环境NGO及公民也正通过公益诉讼及投诉举报等方式加强了对生产企业与修复企业的环境监督,在环境立法与环境执法监管日益趋严的大背景下,企业在土壤污染防治方面到底面临着哪些风险,又该如何未雨绸缪进行风险防范的准备?

一、 土壤污染防治新风向

1、“土十条”出台前的土壤污染防治规定

目前我国还未出台针对土壤污染防治的专项法律。有关土壤环境保护的法律规定分散在各个法律法规中,如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》、《草原法》、《矿产资源法》、《农业法》、《农产品质量安全法》以及《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等。

上述法律法规对土壤污染的防治进行了原则性、概括性的规定,涉及土壤调查、土壤监测、土壤检测、土壤评估和修复制度、农业污染源治理与监测、工业污染源治理与监测、土壤治理资金预算等方面。法律规范的重点集中于防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染、规范固体废物及危险废物处置防止对场地造成污染、规范化肥农药的使用防止农用地的污染破坏和地力衰退、指导生产建设活动损毁的土地进行复垦以及突发环境事件的应急处置等方面。总体而言,规定较为零散且不够全面,例如:如何对已污染的土壤环境进行治理与修复,并未做出明确具体的规定,难以具体实施。且部分条款的规定仅停留在原则的层面,缺乏可操作性,不够深入和具体。

“土十条”出台前,为了加强土壤污染的防治工作,国务院相关部门还出台了一些加强土壤环境监管的规范性文件。如200477日,原国家环境保护总局印发的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》;20121127日,环境保护部会同工业和信息化部、国土资源部、住房和城乡建设部4个部门印发的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》;2013年1月23日国务院办公厅印发的《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》;2014514日,环境保护部印发的《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》等。

上述规范性文件对工业场地的土壤污染治理工作进行了规定,但同时也具有一定的局限性,未能全面涵盖与工业用地土壤修复与治理相关的各个环节。上述规范性文件对企业的责任要求,主要可以归纳为以下三个方面:

  1. 对土壤污染的防治实行污染者负责的原则。对遗留污染物造成的土壤污染问题,由原生产经营单位负责治理并恢复土壤使用功能。造成场地污染的单位发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位承担相关责任。
  2. 在进行环境影响评价时,企业应当对建设用地的土壤污染情况进行环境调查和风险评估,并将土壤污染防治措施写入环评。场地使用权人等相关责任人应及时将场地环境调查、风险评估、治理修复等各环节的相关材料向所在地设区的市级以上地方环保部门备案。
  3. 搬迁关停工业企业应当及时公布场地的土壤和地下水环境质量状况。场地使用权人等相关责任人应当将场地污染调查评估情况及相应的治理修复工作进展情况等信息,通过其门户网站、有关媒体予以公开,或者印制专门的资料供公众查阅。

2、“土十条”关于土壤污染防治的主要内容

作为我国系统开展土壤污染治理的重要战略部署,2016年5月28日国务院印发了《土壤污染防治行动计划》。与之前分散性、原则性的规定不同,“土十条”对我国土壤污染的防治工作进行了第一次系统且细化的规定。从土壤污染调查、污染防治立法、农用地分类管理、建设用地准入管理、未污染土壤保护、污染源监管、污染治理与修复、科技研发与产业发展、治理体系构建与责任追究十个方面进行了具体的规定,其中,与企业有关的内容有:

  1. 土壤污染防治立法将被推进与完善。现有的涉及污染防治、土地管理等方面的法律法规将新增土壤污染防治的内容,地方也将开展针对土壤污染防治的专项立法。各地还可能制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。
  2. 环境行政主管部门将强化监管执法并加大执法力度,土壤污染防治将作为环境执法的重要内容。各地将开展重点行业企业专项环境执法,对严重污染土壤环境、群众反映强烈的企业进行挂牌督办。企业非法排放有毒有害污染物、违法违规存放危险化学品、非法处置危险废物、不正常使用污染治理设施、监测数据弄虚作假等环境违法行为将被严厉打击。
  3. 国家将建立土壤环境调查评估制度,并逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单,实行严格的用地准入。国家行政部门还将加大对土地征收、收回、收购以及转让、改变用途等环节的监管,符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块,才可进入用地程序。国家还将出台土壤污染治理与修复成效评估办法,对土壤污染治理与修复成效进行综合评估。
  4. 各地将确定土壤环境重点监管企业名单并向社会公布。对整改后仍不达标的重金属污染物排放企业,监管部门可以依法责令其停业、关闭,并将企业名单向社会公开。
  5. 按照“谁污染,谁治理”的原则,造成土壤污染的企业要承担治理与修复的主体责任。责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的企业承担相关责任;土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。
  6. 企业在对污染场地进行修复时,需采取必要措施以防止污染土壤挖掘、堆存等造成的二次污染;工程施工期间以及污染土壤转运时,责任单位必须严格遵守相关的操作规程。土壤污染治理与修复将实行终身责任制。
  7. 国家将推进重点行业企业的信息公开,公众对企业的监督将不断加强, 环保公益组织对污染土壤等环境违法行为提起的公益诉讼数量也可能不断增多。

3、土壤污染防治立法展望

“土十条”的出台让土壤污染防治有了明确的方向,一定程度上代表了将来土壤污染防治立法的趋势与走向。目前,土壤污染防治法正按照计划有序推进,初步计划2017年提请全国人大常委会审议。

可以预期的是土壤污染防治的立法工作将围绕当前土壤污染防治的核心问题而展开。目前,我国土壤环境面临的两大突出问题分别为:污染场地修复与再开发利用的问题以及农用地污染问题。前者影响人居环境的健康,后者关系到农产品的安全。可以预见的是土壤污染防治法将针对“土壤环境保护和污染预防”、“土壤污染的风险管控”、“污染土壤的修复”等重点环节与内容进行细化的规定。以建立土壤污染防治管理体制、土壤污染防治调查体系、监测标准体系、社会共同参与机制等责任明确、重点突出的防治体系。

二、 企业所面临的风险及防范

1、因土壤污染导致的法律责任风险及防范

根据“土十条”的规定,企业需加强内部管理,将土壤污染防治纳入环境风险防控体系,严格按照法律法规的规定建设和运营污染治理设施,确保重点污染物稳定达标排放,并开展企业用地土壤环境监测,以防止企业的生产活动对相关的土壤环境造成污染。

除“土十条”外,企业值得特别关注的是,2015年底至今湖北、福建、上海等地已率先出台了针对土壤污染防治与土壤环境保护的地方性法规、政府规章与行政规范性文件。

根据“土十条”及地方性法规的规定,土壤污染及修复企业可能面临以下两类主要的风险:

  1. 对土地出让、收回、续期与开发的影响:对于土壤已经受到污染的地块,土地使用权人或土地使用权受让人应对污染场地进行环境调查评估,并对污染场地进行修复。企业如果未能完成土壤的修复,则面临着土地续期、出让及建设开发不能的风险。
  2. 土壤修复过程中可能产生的影响:因土壤修复过程中散发恶臭气体而受到周边居民投诉举报的案例时有发生,因此,在土壤修复过程中企业若因防护不当而造成新的污染或对周边居民的人身财产造成损害,企业还将面临新的法律风险。

2、场地转让、公司并购中的土壤污染责任风险防范

在与土地转让有关的商业活动及土地修复过程中,企业可从以下防范可能涉及的法律责任风险:

  1. 在商业并购中,涉及土地转让的,收购方应聘请具备资质的评估机构对场地的土壤环境进行调查评估,以全面了解标的土地的污染状况。
  2. 在土地转让合同或并购协议中(包括资产收购和股权收购),需明确约定土壤污染责任的承担方,并对修复费用的承担问题进行具体明确,同时还可对担保以及赔偿等问题进行约定。
  3. 土地使用权人在对土地进行复垦或对土壤进行修复前,需聘请具备资质的评估机构对场地的土壤环境进行调查评估并出具评估报告。因在实务中不乏出现在土地复垦或修复过程中因其他外来因素(例如第三方的非法倾倒等)而导致的污染,最后因无法证明污染者的责任而最终由土地使用权人承担法律后果的情形。因此,从风险防范的角度出发,对场地进行调查评估的优点在于,第三方出具的调查评估报告必要时可以作为证明场地土壤情况的证据使用。
  4. 企业在对污染土地进行修复的过程中,需严格遵守修复技术方案、环境影响评价报告及批复等文件中关于污染防治的规定,避免因防护不当而对环境造成新的污染,甚至造成周边民众人身及财产的损害。

大气污染、水污染、土壤污染三大战役已全面打响。随着土壤防治的立法,有关土壤污染的监管将成为新的重点。对于可能造成土壤污染的企业来讲,提早进行防治,防患于未然是非常必要的。而对于从事土壤污染监测、治理修复的企业来讲,抓住机遇、未雨绸缪进行市场布局,也是非常必要的。机遇与挑战永远是并存的。

参考文件及地方性法规:

《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》(国发〔2016〕31号)

《国务院办公厅关于印发近期土壤环境���护和综合治理工作安排的通知》(国办发〔2013〕7号)

《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环办[2004]47号)

《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(环发〔2012〕140号)

《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》(环发[2014]66号)

《湖北省土壤污染防治条例》(2016101日生效)

《福建省土壤污染防治办法》(201621日生效)

《上海市经营性用地和工业用地全生命周期管理土壤环境保护管理办法》

编者注:本文同步发表于金杜中国法律博客(Chinalawinsight.com)