Een provinciale verordening kan een ontheffingsbevoegdheid ten behoeve van bestemmingsplannen bevatten. Aan een ontheffing van de verordening kunnen Gedeputeerde Staten voorschriften verbinden. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft recent geoordeeld dat deze voorschriften aanleiding kunnen geven tot een zelfstandig beroeps.

1.                  Juridisch kader

Bij of krachtens een provinciale verordening kunnen vanwege provinciale belangen met het oog op de goede ruimtelijke ordening regels worden gesteld over de inhoud van onder meer bestemmingsplannen (zie art. 4.1, lid 1 Wet ruimtelijke ordening (“Wro“)). In een provinciale verordening kan de mogelijkheid worden opgenomen om op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders (“college“) ontheffing te verlenen (zie art. 4.1a, lid 1 Wro). In principe wordt een beroep tegen een ontheffing tegelijk behandeld met het beroep tegen de vaststelling van het bestemmingsplan zelf (zie art. 8.3, lid 4 Wro). Tegen een weigering van een ontheffing staat echter direct beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak (“Afdeling“) open (zie de uitspraak van de Afdeling d.d. 14 augustus 2014).

2.                  De uitspraak

De Afdeling heeft in haar uitspraak van 22 december 2014 een aparte rechtsgang tegen een besluit tot verlening van een ontheffing geaccepteerd, namelijk als er voorschriften worden verbonden die gelijk gesteld kunnen worden aan een weigering van de ontheffing. Door het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (“GS“) was een ontheffing op grond van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (“Verordening“) verleend van het verbod op nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Deze ontheffing strekte ten behoeve van een bestemmingsplan met een verplaatsing van veehouderijen. Aan de ontheffing was als voorschrift verbonden dat bij vaststelling van het bestemmingsplan is verzekerd dat de intensieve veehouderij op de oude locaties planologisch, juridisch en feitelijk werden opgeheven en dat overtollige bebouwing werd gesloopt en verder dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan een verantwoording wordt opgenomen voor één van de te saneren locaties met betrekking tot verdergaande verduurzaming.

De colleges van Sint-Oedenrode en van Laarbeek en de belanghebbende bij de te verplaatsen veehouderijen waren opgekomen tegen de ontheffing vanwege het verbonden voorschrift. De Afdeling stond vervolgens eerst voor de vraag of er afzonderlijk tegen de ontheffing beroep openstond.

Volgens de Afdeling kan het verbinden van een voorschrift aan een ontheffing in uitzonderlijke gevallen leiden tot een situatie die gelijk is te stellen met een weigering van de ontheffing. Hiervan kan uitsluitend sprake zijn als de gemeenteraad met inachtneming van het voorschrift een plan alleen kan vaststellen in strijd met de goede ruimtelijke ordening of het recht. Oftewel, als het voorschrift ertoe leidt dat geen juridisch houdbaar bestemmingsplan kan worden vastgesteld, staat de Afdeling toe dat tegen de ontheffing beroep open staat.

Vervolgens beoordeelt de Afdeling of het voorschrift verbonden door GS van Noord-Brabant leidt tot een absolute belemmering voor de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen. Voor zover het voorschrift ziet op de verdergaande verduurzaming oordeelt de Afdeling dat het voorschrift alleen verplicht tot een verantwoording in de plantoelichting. Dit deel van het voorschrift is dan ook aanvaardbaar.

De Afdeling stelt echter vast dat de ontheffing betrekking heeft op twee bedrijfslocaties, terwijl de aanvraag slechts zag op de verplaatsing van één van deze bedrijfslocaties. De ontheffing gaat er dan ook ten onrechte vanuit dat beide locaties dicht gaan ten behoeve van de nieuwe locatie. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat de belanghebbende de sluiting van beide locaties heeft beoogd. GS hebben dan ook volgens de Afdeling de grondslag van de aanvraag verlaten en in strijd met de Verordening gehandeld. De ontheffing heeft dan tot gevolg dat een bestemmingsplan in strijd zal komen met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De ontheffing vereist immers dat beide bedrijfslocaties worden opgeheven, terwijl de aanvraag van het college voor ontheffing van de Verordening slechts zag op één locatie. Vanwege deze consequentie ziet de Afdeling ruimte voor een aparte rechtsgang tegen de ontheffing en verklaard het beroep gegrond.

3.                  Conclusie

Met deze uitspraak creëert de Afdeling een praktische oplossing voor gemeentebesturen en andere belanghebbenden. Het uitgangspunt blijft dat tegen een ontheffing uitsluitend beroep kan worden ingesteld tegelijk met het bijhorende bestemmingsplan. Mocht een provinciaal bestuur echter onmogelijke eisen aan de ontheffing stellen, dan is er de mogelijkheid om eerst deze eisen bij de rechter ter discussie te stellen. Hiermee wordt voorkomen dat gemeenten een bij voorbaat onhoudbaar bestemmingsplan moeten vaststellen met als enig doel om de ontheffing zelf aan te kunnen vechten.