Het kabinet heeft een pakket nieuwe anti-terreurmaatregelen aangekondigd. Een onderdeel daarvan is een concept wetsvoorstel dat voorziet in bestuurlijke maatregelen ter verhindering van mogelijke aanslagen en van de aansluiting van Nederlandse ingezetenen bij buitenlandse (jihadistische) terreurgroepen of de (financiële) ondersteuning daarvan.

De Minister van Veiligheid en Justitie krijgt in het voorstel de bevoegdheid om een meldplicht, gebiedsverbod of een contactverbod op te leggen. De naleving daarvan wordt strafrechtelijk gesanctioneerd waarbij voorlopige hechtenis mogelijk is. Deze maatregelen kunnen worden ingezet wanneer dat noodzakelijk is met het oog op de bescherming van de nationale veiligheid en een persoon op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. De minister kan ook een verbod opleggen het Schengengebied te verlaten indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon zich in het buitenland wil aansluiten bij een terroristische organisatie. De minister kan deze maatregelen ten hoogste voor de duur van zes maanden opleggen, maar verlenging is steeds mogelijk. Tegelijkertijd moet hij steeds ambtshalve bezien of er aanleiding is de maatregel in te trekken. Naast deze bevoegdheden van de minister kunnen bestuursorganen vergunningen, subsidies, erkenningen en ontheffingen intrekken of niet verlengen wanneer de begunstigde op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan én ernstig gevaar bestaat dat deze begunstigende beschikkingen voor dat doel worden gebruikt. Rechtsbescherming is steeds voorzien bij de bestuursrechter.

Veel werk heeft het opstellen van dit voorstel waarschijnlijk niet gekost nu het vrijwel gelijkluidend is aan een wetsvoorstel dat in 2011 door het toenmalige kabinet is ingetrokken. Dit voorstel werd destijds heftig bekritiseerd omdat het een te vergaande inbreuk zou maken op de grondrechten waarbij ook de vraag van de noodzakelijkheid een belangrijke rol speelde. Bestaat er anno 2015 reden om daar anders tegenaan te kijken?

Om te beginnen kan worden vastgesteld dat er nogal wat grondrechten in het geding zijn, waarvan de bewegingsvrijheid, het recht op privéleven en (bij begunstigende beschikkingen) het eigendomsrecht de belangrijkste zijn. Tegelijk beoogt het voorstel ook een grondrecht te beschermen, namelijk het recht op leven. Veel van de kritiek die in 2011 naar voren werd gebracht is nog steeds steekhoudend. De bepalingen zijn ruim en vaag geformuleerd zodat de voorzienbaarheid van de maatregel lastig is: wanneer en tegen wie kan de overheid de maatregelen inzetten? Verder is de bron van informatie die leidt tot de inzet van de maatregelen vaak een inlichtingen- en veiligheidsdienst. Dergelijke informatie is met name voor de betrokkene beperkt of niet toegankelijk waardoor een rechter moeilijk kan toetsen of de inzet terecht is: waartegen moet een betrokkene zich precies verweren? Problematisch is ook de mogelijkheid om af te zien van het horen van betrokkenen alvorens de maatregel op te leggen. Wat betreft de rechtsbescherming komt daar nog bij dat er sprake is van een ruime bestuurlijke beleids- en beoordelingsvrijheid bij de inzet van maatregelen, zodat de kans groot is dat de rechter zich bij de toetsing terughoudend zal opstellen. Enige compensatie op dat laatste punt wordt geboden nu in de toelichting bij het voorstel is aangegeven dat er een zware motiveringsplicht rust op het bestuursorgaan. Aan de noodzakelijkheid van de maatregelen kan net als in 2011 worden getwijfeld. Het strafrecht kent immers ook mogelijkheden ter preventie van misdrijven met een terroristisch oogmerk die ook kunnen worden ingezet wanneer er nog geen concrete verdenking is, hoewel deze niet zo ver gaan als nu wordt voorgesteld.

Genoeg redenen dus om af te zien van invoering van de beoogde maatregelen, maar tegelijkertijd is er ook wel het een en ander veranderd ten opzichte van 2011. Met name de deelname en steun van Nederlandse ingezetenen aan (jihadistische) strijd in het buitenland en de terugkeer van dergelijke strijders naar Nederland stellen ons voor ernstige veiligheidsuitdagingen. Deze zouden de inzet van de voorgestelde maatregelen in bepaalde gevallen mogelijk kunnen rechtvaardigen waarbij met name van belang is dat deze eerder dan het strafrecht kunnen worden ingezet en aldus een grotere preventieve werking zouden kunnen hebben. Dit overigens alleen wanneer een zachtere aanpak, bijvoorbeeld via resocialisatietrajecten, waarvoor overigens meer aandacht moet komen, geen soelaas biedt.

Wanneer er om deze reden voor gekozen zou worden om het voorstel toch door te zetten, moet er wel een forse verbetering plaatsvinden aan de waarborgkant. Om te beginnen zou moeten worden vastgelegd dat de (bestuurs)rechter en niet een bestuursorgaan de maatregel oplegt. Dit op verzoek van het bestuursorgaan en na het horen van de betrokkene. Het gaat om dusdanig zware ingrepen in de belangen van individuen dat dit passend is. Deze rechter zou verder een eigen oordeel moeten vellen over de vraag of inzet van de maatregel is toegestaan en zich niet terughoudend moeten opstellen terzake van het oordeel van het bestuursorgaan. Verder moet bij het gebruik van geheime informatie de rechter daarin volledig inzage krijgen terwijl de positie van betrokkene op dat punt moet worden gewaarborgd door de inzet – naar Engels model – van zogenaamde special advocates. Deze moeten de geheime informatie kunnen inzien en daarop namens betrokkene kunnen reageren maar zij mogen de informatie niet met hun cliënt delen.

Zonder deze extra waarborgen is het risico te groot dat burgers ten onrechte maatregelen opgelegd krijgen en aldus aan onveiligheid van de zijde van de overheid worden blootgesteld. Een dergelijke onveiligheid zou radicalisering tot gevolg kunnen hebben die op haar buurt weer tot nieuwe veiligheidsrisico’s leidt. Daarmee zouden we het paard achter de wagen spannen.

Dit Vooraf is ook gepubliceerd in NJB 2015/812, afl. 17, p. 1141.