In overeenkomsten met gemeenten, veelal vertegenwoordigd door het college van B&W, kunnen goedkeuringsvoorbehouden staan van de raad. Indien de raad zijn goedkeuring onthoudt kan onder omstandigheden toch sprake zijn van gebondenheid van de gemeente, namelijk indien de raad het vertrouwen heeft gewekt dat een bepaalde goedkeuring zou worden verleend. Het Hof Den Bosch heeft op 28 juni 2016 (ECLI:NL:GHSHE:2016:2608) een arrest gewezen over dit onderwerp, in een vervolg op de spraakmakende zaak over recreatiepark 'Landgoed Hof van Twente'.

In 2003 starten de gemeente Hof van Twente en voorgangers van VOF Landgoed Hof van Twente oriënterende gesprekken over de aanleg van een recreatiepark dat een vakantiepark met 350 vakantiebungalows en een 27-holes golfbaan zou omvatten met de naam ‘Landgoed Hof van Twente’. Op grond van een in 2006 gesloten samenwerkingsovereenkomst behoeft de ter uitvoering daarvan te sluiten realisatieovereenkomst goedkeuring van de raad. De raad onthoudt zijn goedkeuring aan de realisatieovereenkomst, door tijdens een raadsvergadering een amendement aan te nemen waarin is bepaald dat 'uitponding' van de te ontwikkelen recreatiewoningen (dat wil zeggen: de afzonderlijke verkoop van recreatiewoningen aan particulieren) niet is toegestaan. Permanente bewoning van het park als gevolg van uitponding zou volgens de raad een maatschappelijk probleem opleveren dat met alle mogelijke middelen bestreden zou moeten worden. Partijen procederen daarop tot aan de Hoge Raad, die in een belangwekkend arrest van 26 juni 2015 oordeelt dat het eventuele vertrouwen van de VOF op ongewijzigde totstandkoming van de realisatieovereenkomst niet was gebaseerd op gedragingen of stukken afkomstig van de raad zelf (HR 26 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1737). Het onderhavige arrest van het Hof Den Bosch is het vervolg op het arrest van de Hoge Raad.

In het stelsel van de Gemeentewet komt groot gewicht toe aan de bevoegdheidsverdeling tussen het college van B&W en de raad. De raad heeft een autonome positie, en grote terughoudendheid moet worden betracht bij het aannemen van gebondenheid van een gemeente zonder instemming van de raad in gevallen waar de raad een formele positie in het besluitvormingsproces inneemt. Dat geldt ook in gevallen waarin die formele positie wordt ontleend aan een contractueel voorbehoud van instemming, zoals in het onderhavige geval een in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen voorbehoud van goedkeuring van de realisatieovereenkomst door de raad. De zelfstandige beslissingsvrijheid van de raad brengt mee dat een wederpartij er in beginsel niet op mag vertrouwen dat handelingen van het college de instemming van de raad hebben indien dat vertrouwen niet mede wordt ontleend aan toedoen van de raad zelf (HR 26 juni 2015, r.o. 3.7.2).

De ontwikkelaar stelt dat de gemeente gebonden was zonder de instemming van de raad, omdat de raad reeds eerder het vertrouwen had gewekt dat hij over het onderwerp uitponding geen aanvullende voorwaarden zou stellen. Na bestudering van onder meer de samenwerkingsovereenkomst en notulen van de vergadering van de raadscommissie, oordeelt het Hof dat er geen aanleiding is aan te nemen dat de raad op voorhand te kennen heeft gegeven dat uitponding zou worden toegestaan. Op basis van de omstandigheden in deze zaak was het omgekeerde eerder het geval. Zo bleek uit notulen van een vergadering van een raadscommissie dat individuele raadsleden hun zorgen over permanente bewoning hadden geuit, reeds vóór instemming met de samenwerkingsovereenkomst die aan de realisatieovereenkomst voorafging.

Bijzondere aandacht verdient nog het feit dat in de samenwerkingsovereenkomst uitponding van de recreatiewoningen wel werd genoemd: "Voorts zal worden bepaald dat ingeval van uitponding van de recreatiewoningen, de ontwikkelaars en exploitant gehouden zijn (… )". De raad had haar instemming betuigd met deze samenwerkingsovereenkomst. Hier gaat het volgens het Hof echter om niet meer dan de mogelijkheid van uitponding. Deze passage mag volgens het Hof niet zo worden geïnterpreteerd dat hiermee uitponding wordt toegestaan. Sterker nog, naar aanleiding van een raadsvergadering was aan de samenwerkingsovereenkomst toegevoegd dat het project zou worden gestructureerd in een CV-structuur waarbij de eigendom van alle woningen in één hand is. Door het enkel openhouden van de mogelijkheid van uitponding heeft de raad dan ook geen vertrouwen gewekt. Wat er verder ook zij van het door de projectontwikkelaar gestelde 'rotsvaste vertrouwen' dat uitponding niet ter discussie zou staan, kon van gerechtvaardigd vertrouwen door toedoen van de raad uiteindelijk geen sprake zijn volgens het Hof.

Dit arrest illustreert dat iedere met de overheid contracterende partij zich rekenschap dient te geven van de interne bevoegdheidsverdeling van die overheid, of dit nu een gemeente, provincie, waterschap of andere publiekrechtelijke rechtspersoon is. De toezeggingen en gedragingen van het ene bestuursorgaan binnen die overheid binden niet eenvoudig het andere bestuursorgaan, zeker niet indien ook een bepaalde bevoegdheidsverdeling is neergelegd in een overeenkomst met die overheid.