近年来,我国政府积极鼓励社会资本通过PPP模式参与基础设施建设。对于特许经营事宜,地方政府与社会资本经常通过签署“特许经营协议”的方式进行合作,例如,常见的高速公路BOT项目特许经营协议。

2014年11月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》[1](“《行政诉讼法》”)将“政府特许经营协议”纳入“行政协议”的范畴。其第十一条第一款第(十一)项规定,行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的,属于人民法院受理的行政诉讼的范围[2]。 2015年颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(“《行政诉讼法司法解释》”)对“行政协议”的概念和范围进行了规定,明确“政府特许经营协议”属于行政协议,是行政诉讼的受案范围。[3]

上述法律与司法解释颁布后,对于“特许经营协议”是否可以约定将争议提交仲裁的问题,在理论和实务界中引起了一些争议。部分观点认为,地方政府与社会资本签订的“特许经营协议”中约定的仲裁条款无效,相关争议只能通过行政诉讼的方式解决。

在我们最近代理的一起确认某高速公路特许经营协议仲裁协议效力的案件中,北京市第二中级人民法院依据最高人民法院相关判例的精神,驳回了四川某地政府提出的确认仲裁协议无效的主张,认定该案所涉高速公路BOT项目特许经营协议中的仲裁条款有效。我们认为,北京市第二中级人民法院的裁定所体现的支持仲裁的司法实践,有助于国内PPP项目的发展,也符合国家推行“一带一路”战略的需要,是值得称赞和推广的。

案情回顾

2013年,四川某地政府拟采用BOT的方式引入社会资本建设某高速公路。国内一家大型国有企业成功中标,之后成立了项目公司,项目公司与当地政府签署了《某高速公路BOT项目特许权协议》(“《特许权协议》”)。在该《特许权协议》中,双方就高速公路的特许经营权授予、项目建设、项目运用管理和移交、双方的权利和义务、违约责任以及协议的变更、解除作出了约定。该协议还约定,如果双方就协议发生任何争议,未能通过友好协商或调解予以解决的,则任何一方可以向中国国际经济贸易仲裁委员会申请仲裁;仲裁裁决是终局的,对双方具有约束力。

2015年,当地政府发文单方解除案涉《特许权协议》。项目公司遂于2016年9月以当地政府作为被申请人,向中国国际经济贸易仲裁委员会提起仲裁,要求确认当地政府单方解除无效、应当继续履行《特许权协议》。

四川某地政府随后向北京市第二中级人民法院提起了确认仲裁协议效力的申请。其认为,案涉《特许权协议》的性质属于行政协议,《行政诉讼法》及其司法解释排除了以解决平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产纠纷为目的的仲裁程序管辖行政纠纷案件的可能性,案涉《特许权协议》的仲裁条款违反法律的强制性规定,应当依法确认为无效。

2017年3月3日,北京市第二中级人民法院经过审理后认为,该地方政府申请确认案涉《特许权协议》仲裁条款无效的理由不成立,法院对其请求不予支持,故裁定驳回该地方政府的申请。

“特许经营协议”究竟是行政协议还是民商事合同?

在上述案件中,双方当事人争议的第一个焦点问题是:案涉《特许权协议》究竟是行政协议还是民商事合同?

四川某地政府主张,案涉《特许权协议》属于行政协议。我们代理项目公司则主张,案涉《特许权协议》的内容具有明显的民商事合同特征,应当定性为民商事合同。

在司法实践中,尽管《行政诉讼法》将“政府特许经营协议”归类为“行政协议”,但是,人民法院并不必然将所有的“特许经营协议”认定为“行政协议”。例如,2015年12月28日,在“河南新陵公路建设投资有限公司诉辉县市人民政府合同纠纷案”[5](“新陵高速案”)中,最高人民法院结合河南新陵公路建设投资有限公司与辉县市人民政府签订的特许经营协议内容,认定双方之间签订的“特许经营协议”属于民商事合同。

北京市第二中级人民法院遵照最高人民法院在“新陵高速案”中的裁判精神,同样确认人民法院应当结合《特许权协议》的内容,从协议目的、主体、职责、双方权利义务等方面进行综合考量。其认为,案涉《特许权协议》具有明显的民商事法律关系特征,应当认定为民商事合同性质。

1. 目的要素:政府一方是否完全无偿、单一地向社会提供公共服务?

《行政诉讼法司法解释》第十一条对“行政协议”的定义为:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。根据该定义,判断“特许经营协议”是不是行政协议,需要考虑“特许经营协议”是否是为了实现公共利益和行政管理目标而签订的。

最高人民法院在“新陵高速案”中对“行政协议”的目的要素进行了阐述,即“特许经营协议”的目的是否为提供向社会公众无偿开放的公共服务。如果政府在“特许经营协议”项下具有盈利的目的,则不具备行政协议应向社会公众无偿提供公共服务的协议目的。

在我们代理的案件中,北京市第二中级人民法院同样认为,四川某地政府签署的《特许权协议》除授权高速公路项目公司具体实施项目的投资、建设、经营、维护及移交等事宜,其中也包含运营期间的收费事项。由此可见,案涉《特许权协议》系典型的BOT协议,其一方面具有政府向社会公众提供公共设施的目的,同时又具有签约双方获取一定经济利益的目的,该项目并非是政府完全无偿、单一地向社会公众提供的公共服务。因而,从协议目的来看,案涉《特许权协议》并非行政协议,应当认定为民商事合同性质。

2. 主体要素:市场主体在与政府签订协议时,是否地位平等,并享有充分的意思自治?

在“新陵高速案”中,最高人民法院认为,不能仅凭借协议一方当事人为政府机关,就判定“特许经营协议”是行政协议,需要结合协议内容,考虑市场主体在订立特许经营协议时是否与政府地位平等,享有充分的意思自治,不受政府单方行政行为的强制。

在我们代理的案件中,北京市第二中级人民法院结合案涉《特许权协议》的内容同样认为,四川某高速公路公司作为协议相对方,对在项目建设过程中订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治的权利,并不受四川省某地政府单方行政行为的强制,同时协议还约定四川某地政府保证按照协议约定向项目公司实施项目建设提供必需的政策支持和必要的协助,且协议还包括了双方具体的权利义务及违约责任等内容,均体现了签约双方当事人平等、等价、协商一致的合意。因此,从案涉《特许权协议》的主体来看,亦不满足行政协议的要素。

3. 职责要素:特许经营协议是否仅就行政审批和行政许可本身进行了约定?

根据《行政诉讼法司法解释》对“行政协议”的定义,“行政协议”还要求行政机关履行法定职责,约定“具有行政法上的权利义务内容”。

在“新陵高速案”及我们代理的案件中,最高人民法院和北京市第二中级人民法院均认为,行政协议的职责要素,需要考虑相关协议是否仅就行政审批或行政许可事项本身进行约定。如果“特许经营协议”涉及的相关行政审批和行政许可等其他内容,只是合同履行行为的一部分,属于协议的组成部分,则不能仅以此决定该协议的实质性质。

“特许经营协议”中约定的仲裁条款是否无效?

在上述案件中,双方当事人争议的另一个焦点问题是:案涉《特许权协议》中的仲裁条款是否属于《中华人民共和国仲裁法》(“《仲裁法》”)第十七条第一项规定的“约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围”而导致仲裁条款无效的情形?

在该案中,四川某地政府主张,案涉《特许权协议》是行政协议,根据现行法律规定,政府特许经营协议属于人民法院行政诉讼专属管辖案件,因此,案涉《特许权协议》中的仲裁条款属于《仲裁法》第十七条第一项规定的导致仲裁条款无效的情形。

就案涉《特许权协议》的可仲裁性问题,我们代理项目公司提出了以下主张:

1. 根据新修订后的《行政诉讼法》及其司法解释,行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议,公民、法人或者其他组织提起诉讼的,其属于人民法院行政诉讼的受理范围。但是,新修订后的《行政诉讼法》和司法解释并没有规定属于人民法院行政诉讼案件受理范围的案件全部应当、且只能由法院管辖,其没有做出此类案件禁止提交仲裁管辖的规定。换言之,该法律和司法解释没有禁止此类案件的可仲裁性。

2. 《仲裁法》第二条规定:“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。”第三条规定:“下列纠纷不能仲裁:(一)婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷;(二)依法应当由行政机关处理的行政争议。”案涉《特许权协议》是协议各方就高速公路的投资、建设、运营以及相关经济利益的分配,经平等协商,所达成的公平、等价的一致合意,双方的纠纷是平等主体之间的合同纠纷。同时,双方的纠纷系因案涉《特许权协议》的履行而引发的纠纷,其既不是婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷,也不是依法应当由行政机关处理的行政争议(我们理解,可以行政诉讼的案件显然不是“依法应当由行政机关处理的行政争议”)。因此,案涉《特许权协议》没有超出《仲裁法》规定的仲裁范围,其具有可仲裁性。

北京市第二中级人民法院经审理后认为,案涉《特许权协议》的仲裁条款具有请求仲裁的意思表示、仲裁事项、选定的仲裁委员会,符合《仲裁法》第十六条关于仲裁协议形式及���件的规定及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第二条的规定;同时,案涉《特许权协议》属于民商事协议,双方约定的仲裁条款不具有《仲裁法》第十七条第一项规定的“约定的仲裁事项超出法律规定的仲裁范围”仲裁协议无效的情形,故案涉《特许权协议》的仲裁条款为有效的仲裁协议条款。

在其裁定中,北京市第二中级人民法院基于对案涉《特许权协议》属于民商事协议的性质认定,驳回了四川省某地政府关于案涉《特许权协议》仲裁条款无效的主张,该裁定没有涉及属于“行政协议”的“政府特许经营协议”是否可以仲裁的问题。

我们注意到,在新修订的《行政诉讼法》出台前,国家发改委、财政部曾经颁布一系列文件,对PPP项目可以约定仲裁做出了允许的规定。例如,《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》的附件——《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号, 2014年11月29日生效)第二十八条规定:“……(三)争议解决。在项目实施过程中,按照项目合同约定,项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。”再如,《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件——《政府和社会合作项目通用合同指南》(发改投资〔2014〕2724号, 2014年12月2日生效)第十四章争议解决规定:“……3.仲裁或诉讼 协商或调解不能解决的争议,合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决。采用仲裁方式的,应明确仲裁事项、仲裁机构。”又如,《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号,2014年12月31日生效)第二十二条规定:“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的,可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”但是,随着新修订的《行政诉讼法》以及最高院司法解释的出台,“政府特许权协议”被归于“行政协议”,该类协议能否仲裁在理论和实务界发生了一些分歧。

我们认为,由于“行政协议”仍然具有合同的性质,缔约双方需要进行平等协商,因此,尽管“行政协议”具有其自身的特点,但是,不能因此就认为“行政协议”的双方主体没有平等性,也不能因此就认为其不属于仲裁法规定的平等主体之间的协议而不能仲裁。事实上,政府作为一方的PPP协议约定仲裁的情形并不少见,世界主要仲裁机构均受理过不少类似案件,中国国际经济贸易仲裁委员会也受理过此类纠纷。

在我国政府职能逐渐转变的今天,政府与民营企业、外资企业通过PPP模式进行合作已经普遍存在于基础设施建设等领域。在PPP项目中,政府作为平等合作的一方,与社会资本进行公平、平等的交易,将社会资本引入基础设施建设,由此带动了社会资本的活跃和繁荣,同时也推动了经济和社会发展。如果在PPP项目中,政府作为行政机关,一方面与民营企业、外资企业订立PPP项目协议,但是,产生纠纷后规定只能通过在当地法院的行政诉讼解决,而无法通过约定仲裁的方式解决,这将极大影响民营企业,特别是外资企业投资基础设施领域的热情。如果在协议双方已经约定仲裁的情况下,而允许一方否定仲裁协议的效力,这显然不符合诚实信用原则以及合同必须信守的原则。

目前,我国正在积极实施“一带一路”战略,中国企业去海外进行基础设施项目需要争取排除当地法院的管辖而争取约定仲裁,甚至需要争取适用中国法,以保护中国企业的合法权益。如果我国法律带头将政府作为一方主体的此类协议认定为行政协议,从而不允许当事人约定仲裁,这将不符合我国实施“一带一路”战略的需要。据此,我们建议,最高人民法院通过司法解释的方式尽快对“特许经营协议”的可仲裁性予以明确,以减少各地法院可能出现的裁判不一致的情况,同时,为中国企业参与“一带一路”建设创造良好的法律环境。

结语

对于“特许经营协议”,司法实践中会结合协议的内容分析其合同性质。如果该协议不满足行政协议的目的、主体、职责等要素,法院可能会认定相关“特许经营协议”的性质不是行政协议,而是民商事合同。对于属于民商事合同的“特许经营协议”中约定的仲裁条款,应当认定合法有效。同时,为了鼓励PPP 项目的发展,为中国企业参与“一带一路”建设创造良好的法律环境,我们建议,尽快对作为“行政协议”的“政府特许经营协议”作出允许约定仲裁的明确司法解释,而不应该以《行政诉讼法》及其司法解释的规定作为否定“政府特许经营协议”中约定的仲裁条款效力的法律依据。