Bij uitspraak van 4 mei 2016 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de Ladder van duurzame verstedelijking niet van toepassing is op grootschalige datacenters. De vraag is of deze uitzondering beperkt is tot datacenters.

De uitspraak

Het bestemmingsplan “Uitbreiding Agriport A7, grootschalige glastuinbouw, 1e partiële herziening”, vastgesteld door de gemeenteraad van Hollands Kroon, voorziet in een omvangrijk datacenter van 15 meter hoog en 810 meter breed. Appellanten betogen dat het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, die niet dan wel onvolledig is beoordeeld aan artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waarin de Ladder voor duurzame verstedelijking is neergelegd.

Artikel 3.1.6 lid 2 Bro bepaalt dat indien een ruimtelijk besluit, zoals een bestemmingsplan, voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder i Bro, wordt toegelicht of er (a) behoefte bestaat aan die ontwikkeling; (b) in hoeverre in die ontwikkeling kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied; en (c) als dat laatste niet kan, in hoeverre de locatie buiten het bestaand stedelijk gebied multimodaal bereikbaar is.

De raad stelt zich op het standpunt dat het in dit bijzondere geval niet mogelijk is om de actuele regionale behoefte aan het datacenter te beschrijven. Lokaal of (boven)regionaal zijn geen bedrijven actief die behoefte hebben aan een locatie voor een grootschalig datacenter. De gebruiksmogelijkheid is gericht op mondiaal opererende bedrijven zoals Microsoft en Google. Voorts slaan dergelijke bedrijven in een grootschalig datacenter gegevens op van gebruikers uit meerdere landen, aldus de raad.

De Afdeling haalt de nota van toelichting op artikel 3.1.6 lid 2 aanhef en onder a Bro aan:

7.5. In de nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro staat dat dit lid provinciale en gemeentelijke overheden verplicht om nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele regionale behoefte en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen. Op deze wijze wordt over- en ondercapaciteit zoveel mogelijk voorkomen. In de nota van toelichting staat voorts dat de minister van Infrastructuur en Milieu op 14 november 2011 aan de Tweede Kamer heeft toegezegd om andere overheden te ondersteunen bij het in de praktijk brengen van de ladder voor duurzame verstedelijking, door op het moment van inwerkingtreding van de ladder aan gemeenten en provincies een handreiking beschikbaar te stellen. De handreiking is in oktober 2012 vastgesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In de handreiking staat dat de regionale behoefte bestaat uit de ruimtevraag waarin elders in de regio nog niet is voorzien. De vraag is gelijk aan de behoefte minus het aanbod. Voorts wordt in de handreiking gesproken over afbakening van een regio op basis van woon-werkafstanden, de totale regionale ruimtevraag en het verzorgingsgebied van een voorziening. Verder is het bij provinciegrensoverschrijdende regio’s aan de samenwerkende provincies om in onderling overleg en in overleg met de betrokken gemeenten tot een afbakening te komen, aldus de handreiking.

De Afdeling overweegt vervolgens dat niet in geschil is dat het bestemmingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling en vervolgt dan met:

7.7. Zoals hiervoor is overwogen is een datacenter in hoofdzaak gericht op het digitaal opslaan en verwerken van informatie op computers door mondiaal opererende bedrijven. Voor de opslag en verwerking van informatie in een datacenter is de afstand tussen het datacenter en de gebruikers niet of nauwelijks relevant. Ook vanuit het buitenland kan het datacenter eenvoudig worden benaderd. Gelet hierop is het verzorgingsgebied van het grootschalige datacenter niet regionaal gebonden.

In aanmerking genomen ook de nota van toelichting, waarin doel en strekking van de ladder voor duurzame verstedelijking zijn weergegeven, is de Afdeling van oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zich niet leent voor toepassing op een ontwikkeling als het grootschalige datacenter waarin het plan voorziet. Het is immers in verband met het verzorgingsgebied van het datacenter niet doenlijk de actuele regionale behoefte hieraan te beschrijven. Het betoog kan derhalve niet tot vernietiging wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro leiden.

Dus omdat het verzorgingsgebied van het grootschalige datacenter niet regionaal gebonden is, is het evenmin mogelijk de actuele regionale behoefte aan het datacenter te beschrijven.

Hiermee is de kous echter niet af. Nu de specifieke norm – de ladder voor duurzame verstedelijking – niet bedoeld is voor de thans voorliggende ontwikkeling, wordt teruggevallen op de algemene norm: de goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening.

De Afdeling acht in dat kader voldoende toegelicht dat op mondiaal niveau behoefte bestaat aan grootschalige datacenters, waaronder in Nederland te realiseren datacenters. Bovendien is voldoende aannemelijk dat er vanuit de markt behoefte bestaat aan een grootschalig datacenter, terwijl bovendien de gekozen locatie voldoet aan de door marktpartijen gehanteerde selectiecriteria. Dit betreffen onder meer een afmeting van tenminste 40 hectare, de afwezigheid van vliegtuigroutes boven het plangebied in verband met veiligheid, een snelle glasvezelverbinding met een of meerdere internet knooppunten zoals de AMS-IX in Amsterdam, de mogelijkheid om een betrouwbare noodstroomvoorziening te realiseren, zoals door gebruik te maken van de uitgebreid gasinfrastructuur van Agriport en de mogelijkheid om functies te verduurzamen, zoals door de restwarmte van het datacenter te hergebruiken in glastuinbouw nabij het plangebied.

Nu niet gebleken is van concrete alternatieve locaties die op dezelfde of vergelijkbare wijze voldoen aan de gehanteerde selectiecriteria, heeft de raad volgens de Afdeling in redelijkheid voorziene locatie kunnen kiezen.

Kern en observaties

  • Trede 1 van de Ladder strekt ertoe inzicht te verkrijgen in de actuele regionale behoefte aan nieuwe stedelijke ontwikkelingen. Door middel van een inventarisatie van vraag en aanbod aan die nieuwe stedelijke ontwikkelingen in de betrokken regio kan onder- en overcapaciteit worden voorkomen. Om die actuele regionale behoefte te bepalen, dient er sprake te zijn van een bepaald verzorgingsgebied van de betrokken nieuwe stedelijke ontwikkeling: voor dat gebied immers dient de behoefte in kaart te worden gebracht. Indien een bepaalde nieuwe stedelijke ontwikkeling geen regionaal gebonden verzorgingsgebied heeft, dan is het niet mogelijk de actuele regionale behoefte aan die ontwikkeling te beschrijven.
  • De Afdeling stelt vast dat het voor grootschalige datacenters geen regionaal verzorgingsgebied hebben, omdat voor de opslag en de verwerking van informatie in een datacenter de afstand tussen het datacenter en de gebruikers niet of nauwelijks relevant is.
  • De vraag is of deze uitzondering van niet-toepasselijkheid van de Ladder op nog meer stedelijke ontwikkelingen van toepassing kan zijn. Denkbaar is dat deze uitzondering ook geldt voor projecten die deel uitmaken van een netwerk, zoals de elektriciteitsvoorziening (zoals energiecentrales, zonnepanelenparken en windmolenparken). Daarvoor geldt eveneens dat de afstand tussen de locatie van de energiewinning en de gebruikers – in ieder geval binnen Nederland – weinig relevant is. Verder zou gedacht kunnen worden aan luchthavens en Europese distributiecentra.
  • Van belang is dat de niet-toepasselijkheid van de Ladder er nooit toe leidt dat de hoofdnorm van de goede ruimtelijke ordening wel van toepassing blijft. Die blijft onder meer vergen dat er behoefte bestaat aan de betrokken functie en dat een locatie-alternatievenonderzoek moet zijn verricht.

Gegevens uitspraak:

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 4 mei 2016

Zaaknummer: 201504193/1/R1

ECLI:NL:RVS:2016:1075