Pubblichiamo di seguito l’analisi di Guido Inzaghi e di Carmen Chierchia sulle novità previste dal D.Lgs. 127/2016 in materia di conferenza di servizi, pubblicata su Il Sole 24 Ore il 24 ottobre 2016.

La conferenza di servizi accelera

La forma semplificata «a distanza» punta ad abbreviare i tempi ed evitare impasse

Le nuove regole sulla conferenza di servizi previste dal Dlgs 127/2016 applicabili ai procedimenti avviati dopo il 28 luglio scorso puntano a ridurre i tempi, snellirne l’iter ed evitare impasse decisionali di questo strumento, introdotto nel nostro ordinamento nel 1990 dalla legge 241/1990.

La conferenza semplificata. Tra le principali novità figura la cosiddetta conferenza semplificata, ossia un modulo operativo che si aggiunge a quelli già esistenti e che non richiede la presenza contemporanea dei rappresentanti di ciascuna amministrazione coinvolta, non svolgendosi tramite riunioni.

Questa tipologia di conferenza si innesta nell’ambito delle conferenze di servizi “decisorie”, tese a maturare una decisione unica, e spesso pluristrutturata, a seguito di una valutazione comparata di più interessi espressi nel contesto di uno o più procedimento.

Il procedimento. Oggi, quindi, la conferenza decisoria si articola in due categorie: la semplificata e la simultanea. Di regola, la conferenza decisoria si avvia con la formula semplificata (fatta eccezione per casi specifici) e si svolge in modalità asincrona, quindi senza la partecipazione contestuale dei rappresentanti della Pa. Il procedimento, quindi, si articola in più fasi:

  • La comunicazione. Dopo l’avvio del procedimento, l’amministrazione procedente invia alle altre una comunicazione indicando l’oggetto della determinazione, il termine per le integrazioni (15 giorni) e quello entro cui pronunciarsi (45 giorni, che diventano in caso di interessi rafforzati come ambiente, beni culturali, paesaggio, salute), nonché la data dell’eventuale riunione per la convocazione in modalità simultanea.
  • L’invio delle determinazioni delle Pa coinvolte. Entro il termine assegnato, le Pa dovranno esprimersi formulando il proprio “assenso” o il proprio “dissenso”, potranno suggerire modifiche al progetto e indicare prescrizioni o condizioni che devono essere chiare e analitiche nonché, se riferite ad un vincolo, dovranno specificare a quale vincolo fanno riferimento e la fonte normativa o regolamentare da cui esso derivi. Se una amministrazione coinvolta nel procedimento non trasmette il proprio parere entro 45 giorni (90 per le materie sensibili) o se la relativa determinazione non rispetta i requisiti di chiarezza completezza richiesti dalla normativa, si forma, sul progetto esaminato, il silenzioassenso senza condizioni. Circostanza, questa, che può determinare la responsabilità dell’amministrazione (per il mancato esercizio del potere conferitole) o del dipendente nei confronti della Pa.
  • La determinazione di conclusione del procedimento. Scaduto il termine assegnato alle Pa, l’amministrazione procedente, entro i successivi cinque giorni, adotta la determinazione di conclusione del procedimento che potrà essere “positiva”, in caso di acquisizione di atti di assenso, anche implicito, e le cui eventuali condizioni e prescrizioni non modificano radicalmente il progetto analizzato; o “negativa” in caso pervengano uno o più atti di dissenso che l’amministrazione procedente non ritenga superabili.

La conferenza simultanea. Si ricorre alla conferenza simultanea (ossia la formula della conferenza conosciuta finorache vede la partecipazione contestuale delle varie amministrazioni allo stesso tavolo) nei seguenti casi:

  1. se in sede di conferenza semplificata le Pa esprimono posizioni differenziate e con condizioni complesse;
  2. in caso di procedimenti di particolare complessità;
  3. qualora lo richieda il proponente.

Si riporta in auge, in altri termini, il modello di formazione del provvedimento amministrativo che non necessita del coinvolgimento contestuale delle amministrazioni ma che vede la amministrazione procedente acquisire an mano dalle altre Pa coinvolte i vari pareri e poi emana il provvedimento finale.

Spetta a chi dissente appellarsi al Governo

Le nuove norme sulla conferenza dei servizi definiscono anche il procedimento di opposizione in caso di dissenso di una o più Pa. Fino al Dlgs 127/2016, il meccanismo per risolvere dissensi lasciava spesso dei dubbi interpretativi sulla formazione compiuta delle volontà (di segno negativo) della Pa preposta alla tutela di un interesse sensibile espresso nell’ambito della conferenza di servizi.

Per considerarlo qualificato, il dissenso doveva essere, anzitutto, “motivato”, circostanza questa, spesso, non di immediata percezione: poteva bastare il semplice richiamo all’esistenza di un vincolo culturale per motivare un diniego ad un progetto edilizio? O l’amministrazione doveva spiegare l’incompatibilità del progetto con il vincolo?

Ma le incertezze non terminavano qui: la disciplina della legge 241/1990 imponeva all’amministrazione procedente di rimettere la questione al Consiglio dei ministri. Quindi, la decisione sull’esistenza di un dissenso validamente espresso (ossia motivato), spettava ad una amministrazione terza, chiamata a fare da arbitro del procedimento in corso. Anche questa circostanza era foriera di molti conflitti: se ad esempio la Pa procedente non riteneva “motivato” un dato diniego, poteva decidere anche di concludere il procedimento approvando il progetto. In tal caso, l’amministrazione dissenziente poteva adire il Tar competente per chiedere o l’annullamento per violazione di legge (ossia delle norme che governavano la disciplina del dissenso in conferenza) o la dichiarazione di nullità per incompetenza assoluta (in quanto il provvedimento era stato emanato dall’amministrazione appartenente a un plesso completamente diverso da quello cui la legge at Cdm). Restava quindi un’alea di incertezza. Il Dlgs 127/2016 inverte l’onere della responsabilità di sollevare l’opposizione e lo pone in capo all’amministrazione dissenziente.

Una modifica che elimina le incertezze sulla legittimità del provvedimento finale per la mancata devoluzione al Consiglio dei ministri: spetta alla Pa dissenziente (preposta alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, dei beni culturali, salute e pubblica incolumità) proporre opposizione al presidente del Consiglio dei ministri entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione di conclusione del procedimento.

Le Pa possono inoltre opporsi solo se hanno espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso, prima della conclusione dei lavori della conferenza. Nel caso in cui in conferenza siano acquisiti dissensi qualificati (che possono portare alla proposizione dell’opposizione),l’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza è sospesa per dieci giorni. Se l’opposizione non viene presentata, il provvedimento riacquista efficacia una volta decorso detto termine. Parimenti, se viene esperito il procedimento di opposizione, la determinazione di conclusione della conferenza resta sospesa in attesa della decisione finale su di esso.

Per revoca e annullamento stesso iter e organismo

L’efficacia della determinazione motivata di conclusione della conferenza non è sempre uguale, ma dipende dal tipo di approvazione ottenuta. In caso di approvazione unanime, la determinazione è immediatamente efficace, mentre nel caso di approvazione sulla base delle posizioni prevalenti, l’efficacia della determinazione è sospesa ove siano stati espressi dissensi qualificati, per il periodo utile all’esperimento del rimedio dell’opposizione. La determinazione motivata di conclusione della conferenza sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle varie Pa coinvolte nel procedimento.

Esse, tuttavia, possono:

  • sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere provvedimenti di annullamento in autotutela (articolo 21nonies della legge 241/1990), previa indizione di una nuova conferenza;
  • sollecitare l’amministrazione procedente a provvedere con la revoca (articolo 21quinquies della legge 241/1990) solo se esse abbiano partecipato alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini.

Finora il potere di autotutela restava confinato nell’elaborazione giurisprudenziale, che non solo lo ammetteva ma aveva anche indicato nel principio del contrarius actus la formula operativa attraverso cui esso poteva estrinsecarsi: i giudici amministrativi avevano ribadito che occorreva la convocazione di una nuova conferenza di servizi per annullare in autotutela o revocare una precedente determinazione assunta in conferenza.

Oggi, il secondo comma dell’articolo 14quater espressamente riconosce che l’autotutela si esercita mediante nuova conferenza (quindi, semplificata o simultanea, a seconda della tipologia del primo consesso).

L’autotutela può estrinsecarsi nell’annullamento o nella revoca, ma non tutte le amministrazioni possono richiedere alla Pa procedente di esercitare entrambi i poteri:

  • la formula dell’annullamento (ricorrendone, però, i presupposti di violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza) può essere richiesta da tutte le Pa coinvolte;
  • al contrario, solo le amministrazioni che abbiano partecipato attivamente ai lavori della conferenza possono richiedere la revoca di un provvedimento (ricordando, però, che in edilizia i permessi di costruire, secondo il disposto dell’articolo 12 del Dpr 380/2001, non sono revocabili).

Raccolta dei pareri più facile per Scia e permesso di costruire

Lo strumento della conferenza di servizi è tradizionalmente collegato alla necessità della semplificazione di procedimenti articolati e complessi in cui confluiscono le decisioni di più amministrazioni portatrici di interessi diversi.

Sono molti i casi in cui un procedimento amministrativo si articola in più direzioni e necessita di acquisire un centro in cui le varie opinioni vengono convogliate e valutate.

Conferenza istruttoria. Si pensi, ad esempio, a un’amministrazione che per concludere il proprio procedimento – quindi, fondando la propria decisione sulla valutazione del solo interesse giuridico che è chiamata a tutelare – decida che per il miglior risultato della sua azione amministrativa sia opportuno un confronto con altre amministrazioni.

Esse, infatti, possono portare all’attenzione della Pa procedente alcuni elementi in fatto o diritto che la possono aiutare a meglio ponderare la valutazione che si concretizza nel provvedimento finale.

È questo il caso della conferenza istruttoria, che esamina più interessi coinvolti in un solo procedimento e che danno vita ad una decisione monostrutturata.

Si pensi all’ipotesi di un permesso di costruire in area non vincolata o non in fascia di rispetto, ma per il cui rilascio la Pa decida di acquisire anche i pareri degli enti preposti alla tutela di una determinata strada che potrebbe avere un impatto in termini di traffico e circolazione con il progetto da approvare.

Conferenza preliminare. Altra ipotesi è la conferenza preliminare, ossia quella che viene convocata per svolgere un esame preventivo su un dato progetto e così permettere all’istante e alla Pa di comprendere le condizioni per ottenere in futuro i necessari atti di consenso.

Conferenza decisoria. Molto frequenti, in edilizia, sono i casi di conferenza decisoria, ossia la conferenza nel cui consesso sono chiamati ad esprimersi i rappresentanti di più amministrazioni direttamente coinvolte da un dato progetto e che, per ragioni di celerità e speditezza, vengono chiamati a partecipare attraverso il modulo della conferenza per il rilascio del titolo edilizio finale.

Va anzitutto ricordato che è il Suap (Sportello unico per le attività produttive) l’organo cui compete l’acquisizione dei vari pareri eventualmente necessari in procedimenti così complessi, e l’articolo 5 del Testo unico dell’edilizia (Dpr 380/2001) ricorda che tale raccolta può ben avvenire attraverso proprio lo strumento della conferenza di servizi. Si pensi, poi, all’articolo 20 del Dpr 380, che descrive il procedimento per la formazione del permesso di costruire e che attribuisce al responsabile del procedimento il compito di curare l’istruttoria e, se necessario, acquisire gli ulteriori atti di assenso, per il tramite della conferenza di servizi.

Parimenti, per il procedimento tramite Scia: il legislatore ricorre alla conferenza di servizi per il caso in cui occorre acquisire più pareri. Tali forme decisorie dovranno, oggi, essere impostate secondo la riforma del Dlgs 127/2016, e quindi, non richiederanno la presenza congiunta dei rappresentanti in una sola riunione ma dovranno, di regola, seguire la formula della conferenza semplificata, con richiesta di pareri da parte della Pa procedente, seguita dall’invio delle determinazioni degli altri enti coinvolti dal rilascio del titolo edilizio.