菲律宾是全球最大的镍矿石生产国,也是中国最大的镍矿石供应国。然而,在菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特(Rodrigo Duterte)对全国四十个金属矿山的采矿作业进行审查之后,目前菲律宾镍矿业的前景存在着许多变数。杜特尔特于2016年7月当选总统后不久便着手开展采矿活动审查,截至目前,已有十座镍矿被暂停营业。

2016年9月27日,杜特尔特总统扩大了打击镍矿业的范围,以未能遵守环保规定为由,建议另外二十座矿山暂停生产。已经暂停营业或受到关停威胁的企业现在占到了菲律宾所有镍矿企业的四分之三,相当于2015年菲律宾近50%的镍矿产量[1]。由于总统对该行业的严厉整顿,预计2016年镍矿石出口将收缩30%以上[2]

镍矿业原本就起伏不定,关停整顿措施对于海外投资而言可谓雪上加霜。尽管菲律宾镍矿资源丰富,政府却不愿发放新的采矿许可,也未采取任何措施改进当前既复杂又不确定的监管环境[3]。即便如此,仍然有一些开采项目为外国投资者独资或合资所有,其中部分项目,包括澳大利亚公司OceanaGold的项目,就在近期的审查中被点名暂停营业。

不仅如此,镍还是合金钢的重要成分,菲律宾镍价上涨或生产放缓将在进口国引起连锁反应。中国是主要进口国之一,2016年上半年其95%镍矿石来自菲律宾[4],由于菲律宾镍矿出口下降,现在中国可能需要依靠其他市场,如从印尼市场进口更多镍矿石[5]。菲律宾采矿业配套产品的生产商也将受到影响:在澳大利亚270亿澳元的矿业设备、技术和服务出口额中,菲律宾占17%[6]

受到严打镍矿业影响的外国投资者有哪些选择?

首先,尚不清楚在审查中被点名的企业是否会被强制停业。菲律宾矿业协会的一位发言人表示,不合规的企业将有机会“对审查结果提出答辩并解决问题”[7]。在审查中被点名的OceanaGold公司已确认,并未收到菲政府的任何正式命令,其项目仍在正常运行[8]。但政府下一步可能采取的措施尚不确定。

关于开采审查造成的投资损失,投资者是否可以就此采取法律手段回应杜特尔特政府,将取决于政府是否违反了任何具体的合同约定,或有悖于菲律宾签订的投资条约中针对外国投资者制定的广泛的保护措施。采矿业相关法律框架主要由《菲律宾宪法》[9]《1995年矿业法》(RA No. 7492)[10]和2012年发布的总统府第79号行政命令[11]构成,对持有采矿许可的企业做出了严格要求,并赋予政府广泛的强制执行权力。

然而,根据双边投资条约或菲律宾与面临停产威胁的公司所在国之间签订的投资条约规定,视停产的性质和情况而定,菲律宾政府所采取的措施可能会受到外国投资者的质询。这些条约均包含保护外国投资者在菲投资特定权益的投资者-国家争端解决条款,上述条约包括:

  • 澳大利亚-菲律宾双边投资条约(1995);
  • 加拿大-菲律宾双边投资条约(1996);
  • 中国-菲律宾双边投资条约(1995);
  • 日本-菲律宾经济伙伴关系协定(2008)。

根据双边投资条约和投资条约中保护外国投资者的规定,投资者-国家争端解决条款为外国投资者质询菲律宾政府暂停发放采矿许可的做法提供了渠道。如果菲律宾政府对镍矿业采取的审查措施造成外国投资者在菲的镍业投资遭受不公正、不平等的待遇,遭遇武断且不合理措施的管制,或与投资者的任何合理预期背道而驰或者被征用没收,菲律宾政府可能需要向外国投资者支付高额赔偿金.