Op 12 augustus jl. boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich over de bestuursprocesrechtelijke vraag of het voorliggende bestreden besluit een beslissing op bezwaar of een besluit in primo was. Wat is het verschil? Tegen het eerste kan beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, het tweede bevindt zich nog in de fase dat bezwaar moet worden gemaakt.

De casus

Ter discussie staat de vraag of het college van B&W van de gemeente Utrechtse Heuvelrug handhavend mocht optreden tegen een illegaal gebouwde garage. Om de onderliggende bestuursprocesrechtelijke vraag goed te kunnen doorgronden, is een overzicht van een aantal data nodig.

De discussie over de illegale garage speelt al vanaf 21 september 2008, toen daarover was geklaagd bij het college. Een tweede verzoek om handhavend optreden is gedaan op 2 mei 2012. Dit gaf voor het college aanleiding om op 10 januari 2013 aan de garage-eigenaar een voornemen tot handhaving toe te zenden.

De garage-eigenaar verweert zich met succes, want op 4 april 2013 neemt het college een besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek. 1-0 voor de garage-eigenaar, maar niet voor lang. De verzoeker om handhaving gaat namelijk met succes in bezwaar tegen dat afwijzingsbesluit, hetgeen leidt tot een beslissing op bezwaar van 30 mei 2013. In dat besluit bepaalt het college dat alsnog tot handhavend optreden zal worden overgegaan (dus op een nader moment). Daaraan geeft het college gevolg door op 9 juli 2013 aan de garage-eigenaar een last onder dwangsom op te leggen. Tegen deze last dient de garage-eigenaar een bezwaarschrift in. Dit bezwaarschrift wordt op 24 oktober 2013 ongegrond verklaard. Ook de rechtbank verklaart het daarna ingestelde beroep ongegrond.

De garage-eigenaar stelt in hoger beroep dat de beslissing op bezwaar van 24 oktober 2013 onrechtmatig is, onder meer omdat niet is vast te stellen of het onderliggende besluit van 9 juli 2013 een primair besluit is dan wel al een beslissing op bezwaar was. In de uitspraak beantwoordt de Afdeling deze vraag.

Hoewel dit vraagstuk zich niet vaak voordoet, dient deze zich wel met enige regelmaat aan. Op basis van de Awb en de onderhavige en een aantal eerdere Afdelingsuitspraken (bijv. 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL5362) kunnen over dit thema drie vuistregels worden geformuleerd.

Drie vuistregels

Vuistregel 1: neem het herstelbesluit tegelijkertijd met de beslissing op bezwaar tot gegrondverklaring van het bezwaarschrift

Artikel 7:11 Awb vereist dat wanneer het bestreden besluit na heroverweging niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan tegelijkertijd voor dat besluit een nieuw besluit in de plaats stelt. Deze verplichting vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort, aldus de Afdeling in een uitspraak van 6 december 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AZ3738).

Het college had niet gelijktijdig een nieuw, vervangend besluit genomen, maar had alleen bepaald dat er alsnog tot handhavend optreden zal worden overgegaan. “Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een nieuw besluit”, aldus de Afdeling.

Vuistregel 2: indien nodig, verleng de termijn voor het beslissen op het bezwaarschrift, zodat ten behoeve van het nemen van het herstelbesluit de daarvoor voorgeschreven wettelijke termijn kan worden doorlopen

De uitzonderingssituatie kan zich voordoen dat er nog geen vervangend besluit kan worden genomen, omdat daarvoor eerst nog een wettelijke procedure moet worden doorlopen. De ‘to do’ voor het bestuursorgaan is dan om gebruik te maken van artikel 7:10 lid 4 sub c Awb. Wanneer om voorgaande reden niet binnen de zeswekentermijn op het bezwaarschrift kan worden beslist, biedt dat wetsartikel namelijk de mogelijkheid voor uitstel van die termijn. Ook hieruit blijkt dat hoe dan ook de gegrondverklaring van het bezwaar en het nemen van een vervangend besluit gelijktijdig dient plaats te vinden. Maakt het bestuursorgaan geen gebruik van artikel 7:10 lid 4 sub c Awb, dan kan het zich niet alsnog beroepen op de langere termijnen die gepaard gaan met de voor het nemen van het vervangende besluit te volgen wettelijke procedure. De Afdeling oordeelt in die situatie (terecht) streng dat het bestuursorgaan dan maar artikel 7:10 lid 4 Awb had moeten toepassen (vgl. ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4473).

Vuistregel 3: bij ‘onverbrekelijke samenhang’ is er sprake van één besluit

Wanneer er (toch) meerdere besluiten zijn genomen in het kader van een bezwaarschrift, is de aan te leggen toets of tussen die besluiten een ‘onverbrekelijke samenhang’ bestaat. Zo ja, dan moeten die besluiten als één worden beschouwd.

Tussen de beslissing op bezwaar met betrekking tot de afwijzing van het handhavingsverzoek en de opgelegde last onder dwangsom in de hier centraal staande uitspraak bestaat die onverbrekelijke samenhang, aldus de Afdeling. Daaruit volgt dat de beslissing op bezwaar d.d. 30 mei 2013 pas volledig werd met het besluit d.d. 9 juli 2013: dit besluit dient te worden aangemerkt als “het volledige, in heroverweging genomen, besluit op het door [partij] gemaakte bezwaar.” Hierdoor stond daartegen rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter open. De zeswekentermijn voor beroep is op 9 juli 2013 aangevangen.

Slotsom

De hier besproken uitspraak is in de eerste plaats een les voor het bestuursorgaan: bezie nauwkeurig of bij de gegrondverklaring van het bezwaarschrift aan volledige heroverweging wordt voldaan, inclusief het gelijktijdig te nemen vervangende besluit, zo nodig onder toepassing van artikel 7:10 lid 4 Awb.

In de tweede plaats toont deze uitspraak aan dat degenen die tegen het besluit willen opkomen, alert moeten zijn: kan tegen dat besluit bezwaar worden gemaakt of beroep worden ingesteld en vanaf welk moment vangt de termijn daarvoor aan? De rechtsmiddelenverwijzing van het bestreden besluit moet daarover ook duidelijkheid bieden, maar het is verstandig in ieder geval ook zelf de voorgaande vragen te stellen en te beantwoorden. De garage-eigenaar had dat in ieder geval (wel) goed gedaan.