Op 22 februari 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de ‘Afdeling’) een interessante uitspraak gedaan op het gebied van het omgevingsrecht. Centraal in die zaak stond de ‘exotische’ omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de ‘Wabo’), welke vergunning ook wel de omgevingsvergunning beperkte milieutoets wordt genoemd (hierna: de ‘i-vergunning’). De belangrijkste les die we uit die uitspraak kunnen leren is dat de belanghebbende die het bevoegd gezag verzoekt om een i-vergunning in te trekken, een (zware) uphill battle zal moeten vechten. Voor zover ons bekend is het de eerste keer dat deze kwestie in een uitspraak van de Afdeling aan de orde is.

Hieronder gaan wij allereerst in op het feitencomplex dat ten grondslag heeft gelegen aan de uitspraak van 22 februari 2017. Onder het tweede en derde kopje bespreken wij vervolgens de belangrijkste overwegingen van de Afdeling. Wij besluiten daarna met enige observaties naar aanleiding van de uitspraak van 22 februari 2017.

Feiten

In 1991 heeft het college van burgemeester en wethouders van (de rechtsvoorganger van) de gemeente Zundert (hierna: het ‘college van B&W’) aan een exploitant van een varkenshouderij te Rijsbergen een vergunning krachtens de Hinderwet verleend voor het houden van ruim 1500 varkens. Vanaf de inwerkingtreding (op 1 oktober 2010) van de Wabo moest die hinderwetvergunning krachtens het overgangsrecht worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Na een wijziging van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het ‘Bor’) op 1 januari 2013 werd de varkenshouderij te Rijsbergen niet langer aangemerkt als een vergunningplichtige inrichting op grond van voormeld artikelonderdeel van de Wabo, maar werd zij onder het regime van de omgevingsvergunning beperkte milieutoets gebracht. Het overgangsrecht bij die wijziging van het Bor stelde dan ook dat de vergunning voor de varkenshouderij per 1 januari 2013 gelijkgesteld moest worden met een i-vergunning (artikel X van het Besluit van 14 september 2012 tot wijziging van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Stb. 2012, 441)).

De bewoner van de voormalige bedrijfswoning van de varkenshouderij verzocht het college van B&W om de voor de varkenshouderij geldende i-vergunning in te trekken. Hij was namelijk van mening dat de varkenshouderij geurhinder veroorzaakte die als ontoelaatbaar zou moeten worden aangemerkt.

De ene inrichting is de andere niet…

Ontoelaatbare geurhinder, zo stelt de bewoner. Dit betoog moet gezien worden in het licht van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo (hierna: de ‘d-intrekkingsgrond’). De d-intrekkingsgrond bepaalt: “Het bevoegd gezag trekt de omgevingsvergunning in, voor zover: de inrichting […] ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt […] [onderstreping VVtL/LW].

In de bewoordingen van de d-intrekkingsgrond zit hem de crux voor de bewoner; die intrekkingsgrond vereist namelijk de aanwezigheid van een ‘inrichting’ (in de zin van de Wabo). Artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat onder het begrip ‘inrichting’ moet verstaan worden een inrichting behorende tot een categorie die is aangewezen krachtens het derde lid. Laatstgenoemd artikellid bepaalt dat “[b]ij of krachtens algemene maatregel van bestuur […] categorieën inrichtingen [worden] aangewezen als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, waarvan het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing, gezien de aard en de omvang van de nadelige gevolgen die de inrichtingen voor het milieu kunnen veroorzaken. […] [onderstreping VVtL/LW].” De varkenshouderij is in het Bor weliswaar aangewezen als een inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer (hierna: de ‘Wm’), maar aan de hiervoor onderstreepte voorwaarde van artikel 1.1, derde lid, van de Wabo voldoet zij niet (zodat zij dan ook niet moet worden beschouwd als een inrichting in de zin van de Wabo).

Omdat de varkenshouderij – hoewel een inrichting in de zin van de Wm – géén inrichting in de zin van de Wabo is, kan artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder d, van laatstgenoemde wet geen grond bieden voor intrekking van de vergunning, aldus de Afdeling.

Artikel 2.33 Wabo: limitatief stelsel van intrekkingsgronden

De bewoner betoogde dat een redelijke uitleg van de d-intrekkingsgrond met zich zou moeten brengen dat die intrekkingsgrond óók van toepassing is op bedrijven (zoals de varkenshouderij) waarvoor via het overgangsrecht een met de i-vergunning gelijkgestelde vergunning geldt. Het zou immers niet de bedoeling van de wetgever kunnen zijn geweest dat de vergunning voor een dergelijk bedrijf niet kan worden ingetrokken indien het ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. De Afdeling volgt die redenering niet en acht de wettekst bepalend. De Afdeling is kort en bondig:

De opsomming van intrekkingsgronden in artikel 2.33 van de Wabo is limitatief. […] Ook indien zou moeten worden aangenomen dat de bepaling de door [de bewoner] gestelde omissie kent, is het niet aan de bestuursrechter, maar aan de wetgever om aan de limitatief bedoelde opsomming een intrekkingsgrond toe te voegen. Artikel 2.33, tweede lid, onder f, bevat overigens een delegatiegrondslag voor regeling bij algemene maatregel van bestuur. Daaraan is tot op heden geen uitvoering gegeven [r.o. 11.2].”

Enige observaties

Naar aanleiding van deze uitspraak plaatsen wij een kanttekening bij een onderdeel van de Wabo. Op grond van artikel 1.1, derde lid, van de Wm worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken (hierna: de ‘Wm-inrichting’). Als Wm-inrichting zijn op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Bor aangewezen: de categorieën inrichtingen in bijlage I, onderdeel B en onderdeel C, van het Bor (zie hierover ook het FAQ-blogbericht over de vraag wanneer er een milieu-omgevingsvergunningplicht geldt).

Artikel 2.1, tweede lid, van het Bor bevat een species van het genus Wm-inrichting, te weten: de vergunningplichtige inrichting. Dit zijn inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort én de inrichtingen die in bijlage I, onderdeel B en onderdeel C, van het Bor uitdrukkelijk als vergunningplichtig zijn aangewezen. De vergunningplicht kan – bijvoorbeeld – veroorzaakt worden door de omvang van de bewuste inrichting. Een toepasselijk voorbeeld: een inrichting waarin 500 – 3.750 gespeende biggen worden gehouden is uitsluitend inrichting in de zin van de Wm, terwijl de inrichting waarin meer dan 3.750 gespeende biggen worden gehouden een vergunningplichtige Wm-inrichting is (en daarmee tevens inrichting in de zin van de Wabo). Uit de vergunningplicht volgt dat wordt voldaan aan het criterium van artikel 1.1, derde lid, van de Wabo dat ‘het oprichten, veranderen of in werking hebben van de inrichting moet worden onderworpen aan een voorafgaande toetsing’. In het kader van de vergunningverlening wordt die voorafgaande toetsing immers verricht.

Uit de uitspraak van de Afdeling volgt dat de onder de werkingssfeer van artikel 2.2a, eerste lid, van het Bor vallende varkenshouderij te Rijsbergen dus niet een ‘aan een voorafgaande toetsing onderworpen inrichting is’. Dit wekt dogmatisch enige bevreemding. Als een exploitant van een varkenshouderij van een met die te Rijsbergen vergelijkbare grootte nu een aanvraag om een i-vergunning indient, wordt zijn aanvraag wel degelijk aan een voorafgaande (milieu)toets onderworpen. Artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor bepaalt immers dat indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wm van oordeel is dat voor een bepaalde activiteit een milieueffectrapport moet worden opgesteld vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, de i-vergunning geweigerd moet worden. Met andere woorden: een aanvraag om een i-vergunning wordt steeds aan een aan de vergunningverlening voorafgaande milieutoets onderworpen…

Wat daar ook van zij: de houder van de i-vergunning in de hier besproken uitspraak dreef volgens de Afdeling geen inrichting in de zin van de Wabo. De conclusie is dat het erg lastig is om de vergunning van zulke i-vergunninghouders te doen intrekken. Zoals de Afdeling benadrukt, is het stelsel van intrekkingsgronden van artikel 2.33 van de Wabo limitatief. Behoudens uitzonderingsgevallen waarin – bijvoorbeeld – een voor Nederland verbindend verdrag intrekking van de vergunning vereist of waarin gedurende drie jaar geen gebruik is gemaakt van de vergunning, dient men voor de intrekking van een i-vergunning terug te vallen op de gronden die ex artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wabo zijn aangegeven bij algemene maatregel van bestuur. Zoals de Afdeling memoreert in de hier besproken uitspraak: die algemene maatregel van bestuur bestaat niet…

Het bericht ‘De ‘i-vergunning’ van artikel 2.1 Wabo: een vergunning (goeddeels) onttrokken aan het risico van intrekking?‘ is een bericht van Stibbeblog.nl.