Het Gerechtshof Den Haag heeft op 27 januari 2015 een interessant arrest gewezen dat van belang is voor gemeenten en ontwikkelaars die samenwerkingsovereenkomsten sluiten over de ontwikkeling van een plangebied.

In dit arrest oordeelt het Gerechtshof dat de gemeente Goeree Overflakkee (voorheen de gemeente Dirksland) schadeplichtig is jegens een projectontwikkelaar, omdat de gemeenteraad onzorgvuldig heeft gehandeld bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft namelijk het bestemmingsplan vernietigd wegens een – volgens het Gerechtshof – eenvoudig te vermijden fout. Hiermee is volgens het Gerechtshof sprake van onzorgvuldig handelen van de gemeente dat een toerekenbare tekortkoming oplevert in de nakoming van een inspanningsverplichting waartoe de gemeente zich jegens de projectontwikkelaar had verbonden.

De feiten

Projectontwikkelaar De Eylaenden B.V. had in mei 2009 een samenwerkingsovereenkomst gesloten met de toenmalige gemeente Dirksland. Kort gezegd strekte deze overeenkomst ertoe (gefaseerde) woningbouw te realiseren in het gebied ‘Spuikolk’. De Eylaenden had zich op grond van de samenwerkingsovereenkomst ertoe verbonden om het plangebied bouw- en woonrijp te maken. De gemeente had zich er harerzijds toe gebonden om “zo veel mogelijk te bevorderen dat alle noodzakelijke wijzigingen van de vigerende bestemmingsplannen vastgesteld zullen worden“.

Bij besluit van 28 mei 2009 stelde de gemeenteraad het bestemmingsplan ‘Spuikolk’ vast. Ten gevolge van het bestemmingsplan werden enkele bedrijven die binnen het plangebied gevestigd waren, wegbestemd. In afwachting van een (gedwongen) verplaatsing werden de bedrijven onder het overgangsrecht gebracht. Verschillende appellanten – waaronder de wegbestemde bedrijven – stelden bij de Afdeling met succes beroep in tegen het bestemmingsplan ‘Spuikolk’. De Afdeling oordeelde in een uitspraak van 30 maart 2011 dat niet kon worden uitgesloten dat de woningen uit de eerste fase reeds gerealiseerd zouden zijn voordat de bedrijven zouden zijn verplaatst. Wegens de geluidsuitstraling van die bedrijven kon, zonder het treffen van aanvullende maatregelen, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet gegarandeerd worden voor een aantal van de nieuw op te richten woningen. Dit bleek ook uit een akoestisch onderzoek dat na de vaststelling van het bestemmingsplan was opgesteld door gemeente. Omdat de gemeenteraad dit niet onderkend had bij de planvaststelling en evenmin in het bestemmingsplan bouwvoorschriften had opgenomen om voor die woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te verzekeren, oordeelde de Afdeling dat het bestemmingsplan was vastgesteld in strijd met de daarbij in acht te nemen zorgvuldigheid.

Nadat de Afdeling het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan had vernietigd, berichtte de gemeente in maart 2012 aan De Eylaenden dat zij had besloten het bestemmingsplan niet opnieuw ter vaststelling aan de gemeenteraad voor te leggen. De reden hiervoor was dat het project inmiddels niet meer financieel uitvoerbaar zou zijn. Na een mislukte poging tot mediation, wendde De Eylaenden zich tot de burgerlijke rechter om de door haar geleden schade te verhalen op de gemeente. Nadat De Eylaenden nul op het rekest had gekregen bij de Rechtbank Rotterdam, werd zij door het Gerechtshof Den Haag in het gelijk gesteld.

Het oordeel van het Gerechtshof

Het Gerechtshof Den Haag oordeelt dat de onzorgvuldige besluitvorming bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan een toerekenbare tekortkoming oplevert ten opzichte van hetgeen waartoe de gemeente zich op grond van de samenwerkingsovereenkomst jegens De Eylaenden had verbonden.

Hierbij acht het Gerechtshof de volgende aspecten van belang:

  • Niet in geschil tussen partijen is dat het door de Afdeling vastgestelde gebrek eenvoudig te repareren was door een bouwvoorschrift op te nemen in het bestemmingsplan;
  • Voor de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de gemeente zich rekenschap gegeven van de problemen die op het gebied van milieuhinder konden ontstaan door de woningbouw al in het bestemmingsplan te projecteren voordat de bedrijven waren verdwenen;
  • Om mogelijke spanningen op milieugebied te vermijden heeft de VNG de publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ vastgesteld met richtafstanden, maar deze zijn door de gemeente niet in acht genomen omdat slechts sprake zou zijn van een tijdelijke situatie;
  • Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan was het echter al vaste jurisprudentie dat het zo nodig treffen van maatregelen al in het bestemmingsplan moet zijn gewaarborgd. Deze jurisprudentie had bij de gemeente bekend moeten zijn.
  • Naar aanleiding van het ontwerp-bestemmingsplan zijn zienswijzen ingediend door de bedrijven. Deze zienswijzen hadden de gemeente moeten alarmeren.

Gelet op de vaste jurisprudentie én de ingediende zienswijzen over de mogelijke milieuhinder had de gemeente niet na maar vóór de vaststelling van het bestemmingsplan de milieurapporten moeten opstellen. Als de gemeente dat gedaan had dan had de gemeente nog een passend bouwvoorschrift aan het bestemmingsplan kunnen verbinden en was het bestemmingsplan niet vernietigd.

De gemeente probeerde de aansprakelijkheidsdans nog te ontspringen door te stellen dat op haar slechts een inspanningsverplichting rustte om het voor het bouwproject vereiste planologisch kader in het leven te roepen. Dit verweer kon de gemeente echter niet baten. Het Gerechtshof oordeelt: “Ook de inspanningen, waartoe zij zich verbonden had, diende zij met de nodige zorgvuldigheid uit te voeren, hetgeen onder meer inhield dat zij eenvoudig te vermijden fouten niet zou maken

De gemeente beriep zich ook nog op een andere standaardbepaling uit samenwerkingsovereenkomsten, namelijk dat een gemeente niet aansprakelijk is voor de gevolgen in het geval dat zij in haar uitoefening van haar publieke functie besluiten moet nemen, zoals naar aanleiding van te honoreren zienswijzen, die afwijken van de uitgangspunten van in deze overeenkomst. Ook dit betoog slaagt niet. Juist als de gemeente naar aanleiding van de zienswijzen een passend bouwvoorschrift zou hebben opgenomen, zou er niets zijn “mis gegaan”.

Dit alles leidt tot de conclusie dat de gemeente een eenvoudig te vermijden fout heeft gemaakt en daardoor toerekenbaar is tekortgeschoten in haar inspanningsverplichting jegens De Eylaenden. Het Gerechtshof veroordeelt de gemeente tot vergoeding van de schade die voor De Eylaenden rechtstreeks uit dit tekortschieten is voortgevloeid, welke schade moet worden opgemaakt bij staat.

Welke lessen kunnen er worden geleerd uit dit arrest?

Tegen het arrest van het Gerechtshof is cassatie ingesteld. Hoewel het oordeel van het Gerechtshof dus nog niet definitief in rechte vast staat, kan wel al een aantal aanbevelingen worden geformuleerd die uit het arrest volgen.

Het arrest illustreert dat een gemeente die zich door middel van een overeenkomst ertoe verbindt de nodige inspanningen te verrichten om een bepaald planologisch regime in het leven te roepen, niet altijd vrijuit gaat indien dit planologisch regime uiteindelijk niet wordt gerealiseerd.

Als de gemeente bij het vaststellen van een bestemmingsplan een ‘eenvoudig te vermijden fout’ begaat, kan sprake zijn van een tekortkoming in de nakoming van de samenwerkingsovereenkomst, zelfs als het ‘maar’ een inspanningsverplichting betreft.

Het zal niet eenvoudig zijn te bepalen wanneer sprake is van een eenvoudig te vermijden fout, maar uit dit arrest blijkt dat er in ieder geval vier aspecten van belang zijn, namelijk:

  1. Gemeenten worden geacht (vaste) jurisprudentie te kennen;
  2. Gemeenten worden geacht ingediende zienswijzen serieus te nemen;
  3. Gemeenten worden geacht naar die jurisprudentie en zienswijzen te handelen, bijvoorbeeld door nader onderzoek te verrichten vóór de vaststelling van het bestemmingsplan; en
  4. Een gebrek in een bestemmingsplan moet relatief eenvoudig te repareren zijn, bijvoorbeeld door een passend bouwvoorschrift op te kunnen nemen.

Uit dit arrest volgt dus allereerst dat een gemeente zorgvuldig moet handelen, hetgeen op zich vanzelfsprekend zou moeten zijn. Gezien het gebrek en vooral de relatief eenvoudige mogelijkheid om dit gebrek te voorkomen, komt de uitkomst van het arrest niet onredelijk over. Het arrest doet niettemin de vraag rijzen of het aansprakelijkheidsrisico dat een gemeente loopt wanneer zij onzorgvuldig handelt, contractueel had kunnen worden uitgesloten of beperkt. Dit arrest zou aanleiding kunnen zijn voor gemeenten in om een (samenwerkings)overeenkomst de inspanningsverplichting anders te formuleren, zodat niet het resultaat (het bewerkstelligen van alle noodzakelijke wijzigingen in het vigerend planologisch regime) het object van de inspanningsverplichting vormt, maar de zorgvuldigheid van de te doorlopen procedure. De gemeente zou zich er bijvoorbeeld (uitsluitend) toe kunnen verbinden de (bestemmingsplan)procedure zo spoedig mogelijk te doorlopen, met inachtneming van de wettelijke termijnen, en dat zij zich daarbij zo constructief als mogelijk zal opstellen. In aanvulling daarop zou een gemeente nog een vrijwaring kunnen vragen van de andere contractspartij(en). De vraag is wel in hoeverre deze partij(en) zal/zullen willen instemmen met zo’n beperkte inspanningsverplichting van de gemeente. Dit zal steeds afhankelijk zijn van de onderlinge relatie en het verloop van onderhandelingen tussen partijen.