Op 18 december 2015 is de wijziging van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (“nieuwe Arboboetebeleid”) in werking getreden. In het nieuwe Arboboetebeleid heeft de minister van SZW vier afzonderlijke matigingsgronden geïntroduceerd. Deze matigingsgronden worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van boetes die de minister oplegt voor overtredingen op grond van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. Dit nieuwe Arboboetebeleid is het gevolg van de uitspraak van 6 mei 2015 waarin de Afdeling het oude boetebeleid onredelijk achtte.

Aanleiding voor het nieuwe Arboboetebeleid

In voornoemde uitspraak zette de Afdeling een streep door het tot dan toe geldende boetebeleid. De Afdeling oordeelde in die uitspraak, waar wij in een eerder blog al over berichtten, dat het op cumulatieve wijze toepassen van matigingsgronden onredelijk was. Het op cumulatieve wijze toepassen van de matigingsgronden in het oude beleid leidde er toe dat werkgevers die geen enkele inspanning hebben geleverd om een veilige werkomgeving te bevorderen over één kam werden geschoren met werkgevers die wel maatregelen hadden genomen om een veilige werkwijze te ontwikkelen. Naar aanleiding van die uitspraak schrapte de minister van SZW op 3 september 2015  het cumulatieve matigingssysteem in het oude boetebeleid. Vanaf dat moment bleef het onduidelijk hoe en op welke wijze de hoogte van Arboboetes zou worden bepaald. Het nieuwe Arboboetebeleid geeft dat inzicht wel.

Nieuwe Arboboetebeleid: matigingsgronden

Met het nieuwe Arboboetebeleid heeft de Minister een nieuw systeem geïntroduceerd waarbij afzonderlijke factoren een rol spelen bij het bepalen van de hoogte van de  Arboboete. Uitgangspunt in artikel 1 lid 11 van het Arboboetebeleid is dat een werkgever moet aantonen dat hij inspanningen heeft verricht die zijn gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval. Daarbij kunnen vier factoren elk op zichzelf leiden tot een boetematiging met 25% (zie onderstaand schema).

Berekening boete op grond van de Arbeidsomstandighedenwetgeving:

Click here to view image.

Toelichting op het nieuwe Arboboetebeleid

Uitgangspunt voor matiging van Arboboetes is dat de minister van SZW zal bekijken welke inspanningen een werkgever heeft verricht om de overtreding in het concrete geval te voorkomen. Wat onder ‘concreet’ wordt verstaan, wordt niet nader toegelicht. De minister merkt in de toelichting op dat dat uitgangspunt ook gold onder het oude beleid, maar dat het in het nieuwe beleid duidelijker is opgeschreven. Afgewacht moet dan ook worden hoe de minister hier in concrete boetezaken invulling zal geven.

De minister van SZW benadrukt in de toelichting dat alle vier nieuwe matigingsgronden elk op zich kunnen leiden tot een matiging van 25%. De vroegere eerste veelomvattende matigingsgrond is in het nieuwe Arboboetebeleid opgesplitst in twee matigingsgronden. De minister heeft hiermee beoogd een duidelijk onderscheid te maken tussen enerzijds de inschatting van de risico’s en het ontwikkelen van een veilige werkwijze (matigingsgrond 1) en anderzijds de feitelijk geleverde inspanningen, die er op gericht zijn deconcrete overtreding in het specifieke geval te voorkomen (matigingsgrond 2). Als voorbeeld van een randvoorwaarde noemt de minister het door de werkgever ter beschikking stellen van voor de arbeid geschikte deugdelijke arbeidsmiddelen en doeltreffende persoonlijke beschermingsmiddelen. Naar ons idee kunnen ook andere maatregelen zoals opleiding en voorlichting als randvoorwaarde worden aangemerkt. Hierbij denken wij bijvoorbeeld aan het geven van voorlichting door middel van toolboxen of de Laatste Minuut Risico Analyse (LMRA) trainingen.

Daarnaast stelt de minister van SZW in de toelichting op het boetebeleid dat ook nog ‘andere relevante gronden‘ aan de orde kunnen zijn op basis waarvan een boete gematigd kan worden. In de toelichting legt de minister echter niet uit wat daaronder moet worden verstaan. Wij denken bijvoorbeeld aan de persoon en persoonlijke omstandigheden, zoals leeftijd en ervaring, van de bij de overtreding betrokken medewerker(s) en maatregelen die een werkgever na een overtreding heeft genomen (zie eenzelfde lijn in de Wav-jurisprudentie: ABRvS 9 juli 2014,  ECLI:NL:RVS:2014:2511). Dat naast de vier genoemde matigingsgronden er ook nog andere gronden zijn die tot matiging van een boete kunnen leiden, is terecht. Daarmee doet de minister van SZW in het nieuwe Arboboetebeleid in elk geval meer recht dan voorheen aan het evenredigheidsbeginsel bij toetsing van de hoogte van boetes.

Toepassing van het nieuwe Arboboetebeleid in de praktijk

Of het nieuwe Arboboetebeleid zal leiden tot meer maatwerk in concrete boetezaken, moet nog wel worden afgewacht. Wij verwachten dat de discussie in de praktijk met name zal gaan over de vraag of een werkgever wel voldoende concrete maatregelen heeft getroffen en zich met recht op een matigingsgrond kan beroepen. Daarnaast moet worden afgewacht hoe en op welke wijze de minister invulling gaat geven aan ‘andere relevante gronden‘ die tot matiging van een Arboboete kunnen leiden.

Willen werkgevers met succes een beroep doen op de matigingsgronden dan zullen zij zo goed mogelijk moeten motiveren welke concrete instructies, randvoorwaarden etc. zij getroffen hebben om de overtreding te voorkomen. In verband daarmee is het belangrijk dat die maatregelen goed zijn gedocumenteerd, zodat de werkgever die ter onderbouwing van zijn standpunt in een procedure tegen de boete kan overleggen. Anders is de kans groot dat de minister van SZW de argumenten van de werkgever eenvoudigweg afdoet met de stelling dat de werkgever niet heeft aangetoond dat hij voldoende (concrete) maatregelen heeft getroffen.