Le 21 avril 2015, le ministre des Finances, Joe Oliver, a déposé son premier budget (le « Budget »). Diverses propositions présentées dans le Budget intéresseront les clients des services financiers, dont celles visant à établir un cadre de protection des consommateurs pour les banques, à étendre aux prêteurs qui ne sont pas des banques l’initiative de divulgation volontaire de l’information relative au remboursement anticipé des hypothèques, à instaurer une stratégie nationale sur la littératie financière, à adopter un cadre de recapitalisation des banques, à réglementer les réseaux de paiements de détail et à donner accès à des services de transfert de fonds de base.

CADRE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS POUR LES BANQUES

Le gouvernement propose un nouveau cadre de protection des consommateurs de produits et services financiers pour les banques qui aura les effets suivants : 

  • Élargir les exigences générales selon lesquelles les institutions financières doivent divulguer l’information dans un langage simple et clair et accroître l’utilisation d’encadrés informatifs dans les documents d’information portant sur les produits et services financiers. Les autres produits et services qui nécessiteront des encadrés informatifs n’ont pas été précisés. À l’heure actuelle, des encadrés informatifs sont exigés pour les prêts à la consommation et les produits de paiement prépayés, ce qui porte à croire qu’il pourrait en être de même des produits et services optionnels, comptes de dépôt, produits enregistrés et instruments de type dépôt. Les banques devront revoir les documents et les processus touchés afin de respecter les exigences supplémentaires sur les encadrés informatifs. Mis à part ces nouvelles exigences, aucune indication n’est donnée sur les exigences générales de divulgation de l’information dans un langage simple et clair qui pourraient s’ajouter aux exigences actuelles voulant que l’information soit communiquée dans un langage simple et clair et de façon à ne pas induire en erreur.
  • Améliorer l’accès aux services bancaires de base en permettant la présentation d’un plus large éventail de pièces d’identité au moment de l’ouverture d’un compte. Cette proposition se limite aux services bancaires de base, et nous nous attendons à ce qu’elle concorde avec les exigences de vérification de l’identité en vigueur aux termes de la législation sur le recyclage des produits de la criminalité et les modifications prévues de ces exigences.
  • Élargir l’interdiction de certaines pratiques commerciales, y compris les situations de vente agressive, et des périodes de réflexion plus longues pour un plus grand éventail de produits.Aucune indication n’est fournie sur les pratiques commerciales qui seraient frappées d’interdiction. Notons qu’il est actuellement interdit d’exercer des pressions indues pour forcer une personne à se procurer un produit ou un service dans le cadre d’une vente liée. Selon toute vraisemblance, les nouvelles interdictions ne s’inscriraient pas dans le contexte des ventes liées et ne s’appliqueraient que lorsque des droits ou d’autres frais sont payables. En ce qui concerne les périodes de réflexion, bien qu’il ne précise pas les produits qui seraient visés, le Budget présente un exemple au sujet des comptes d’épargne. L’établissement et le suivi des périodes de réflexion ajouteront encore au fardeau organisationnel et financier des banques.
  • Renforcer les exigences en matière de régie interne de façon à ce que les fonctions des conseils d’administration soient rattachées à toutes les mesures relatives à la protection des consommateurs.Cette mesure comblera une lacune perçue dans les obligations actuellement prévues par la Loi sur les banques. À l’heure actuelle, les obligations particulières des administrateurs en ce qui a trait à la protection des consommateurs se limitent à ce qui suit : 1) instaurer des mécanismes de communication des renseignements requis aux clients de la banque et des procédures d’examen des réclamations et 2) instituer des mécanismes de résolution des conflits d’intérêts, notamment des mesures pour dépister les sources potentielles de tels conflits et restreindre l’utilisation de renseignements confidentiels (ce qui ne se limite pas aux clients/consommateurs, mais se rapporte à la protection des renseignements personnels).
  • Améliorer la transparence et la reddition de comptes, par exemple en accroissant la déclaration des plaintes et des mesures prises pour faire face aux défis qui se posent aux Canadiens vulnérables.Les banques seront tenues de produire chaque année des rapports publics expliquant de quelle façon leurs activités commerciales respectent l’esprit des principes de protection des consommateurs qui seront énoncés dans la Loi sur les banques.
  • Imposer l’obligation de diffuser des publicités claires et exactes. Un doute subsiste quant à la manière dont cette mesure renforcerait ou compléterait les interdictions visant la publicité fausse ou trompeuse actuellement prévues par la Loi sur la concurrence. L’objectif est peut‑être d’élargir les exigences en vigueur voulant que certains renseignements prescrits soient communiqués dans un langage et d’une manière simples et clairs et de façon à ne pas induire en erreur.

Le cadre sera créé par renforcement des dispositions de la Loi sur les banques sur la protection des consommateurs, lesquelles seront fondées sur un ensemble de principes (qui seront stipulés dans la Loi sur les banques) visant à orienter la conduite des banques. À ce stade, il reste à savoir dans quelle mesure les dispositions sur la protection des consommateurs prévues par la Loi de l’impôt et parson règlement d’application seront regroupées – ce qui pourrait éliminer le chevauchement et les différences involontaires résultant de la multiplicité actuelle des règlements – et si ces dispositions regroupées intégreront d’autres modifications que celles dont il est question dans le Budget. Un élément clé de ces annonces sera la définition du terme « consommateur ». Le gouvernement n’a pas indiqué si cette définition se limitera aux personnes physiques agissant à des fins non commerciales. Le cadre sera supervisé par l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (l’« ACFC »).

Le Budget stipule que, en créant le cadre de protection des consommateurs de produits et services financiers, le gouvernement remplit un engagement pris dans le Plan d’action économique de 2013 (le « budget de 2013 ») au sujet de la mise en œuvre d’un code au contenu exhaustif pour les consommateurs de produits et services financiers.

Le gouvernement propose également de modifier la Loi sur les banques à la lumière des décisions rendues par la Cour suprême du Canada dans les affaires Marcotte (voir notre Bulletin Blakes de septembre 2014 intituléMarcotte : Les provinces peuvent-elles réglementer le secteur bancaire canadien?). Cette proposition s’appuie sur les efforts que déploie le gouvernement pour veiller à ce que les banques soient uniquement tenues de respecter les lois fédérales (et non les lois provinciales) en matière de protection des consommateurs.Par exemple, le gouvernement a l’intention que le cadre de protection des consommateurs de produits et services financiers soit exhaustif et que la Loi sur les banques constitue l’ensemble exclusif de règles régissant la protection des consommateurs qui s’appliquent aux banques. En 2012, le gouvernement a ajouté à la Loi sur les banques un préambule dont le libellé et l’intention vont dans ce sens; toutefois, cela n’a pas influencé la Cour suprême du Canada dans les affaires Marcotte. Il demeure à voir si les nouvelles modifications proposées produiront l’effet escompté. Le Budget indique que le gouvernement continuera de mobiliser les provinces et les territoires. Il serait très favorable pour les banques que, d’une part, cette mobilisation comporte des discussions sur les affaires Marcotte et, d’autre part, les provinces et les territoires adoptent la position du gouvernement.

ÉLARGISSEMENT DE L’INITIATIVE DE DIVULGATION VOLONTAIRE DE L’INFORMATION RELATIVE AU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ DES HYPOTHÈQUES

Le Budget prévoit que le gouvernement encouragera tous les prêteurs hypothécaires à accepter de fournir des renseignements plus clairs sur le remboursement anticipé des hypothèques, à l’instar des banques qui ont pris un engagement volontaire en ce sens. Puisque cette proposition semble s’appliquer à tous les prêteurs hypothécaires, nous nous attendons à ce que le gouvernement sollicite non seulement les autres prêteurs hypothécaires sous réglementation fédérale, comme les sociétés de fiducie et de prêt, les sociétés d’assurances et les associations de détail fédérales, mais également les prêteurs hypothécaires sous réglementation provinciale.

STRATÉGIE SUR LA LITTÉRATIE FINANCIÈRE

En s’appuyant sur sa stratégie pour améliorer la littératie financière chez les aînés, le gouvernement publiera une stratégie nationale s’adressant aux Canadiens de tous âges, en coordination avec la chef du développement de la littératie financière. Le budget souligne l’engagement des banques du Canada en vue d’établir un fonds quinquennal pour les partenariats en littératie financière de 10 M$ CA, qui versera des subventions aux organisations communautaires admissibles pour leur permettre de réaliser des projets visant à améliorer les connaissances financières des Canadiens.

CADRE DE RECAPITALISATION DES BANQUES (OU « RECAPITALISATION INTERNE »)

Le gouvernement a réitéré son intention d’instaurer un nouveau régime de recapitalisation des banques (ou « recapitalisation interne ») pour les six plus grandes banques du Canada, que le Bureau du surintendant des institutions financières (le « BSIF ») a désignées banques d’importance systémique nationale (les « BISN »). Annoncé initialement dans un document de consultation daté d’août 2014, le régime de recapitalisation interne proposé établira un nouveau pouvoir de conversion conféré par la loi qui autorisera le gouvernement à convertir les passifs non garantis à long terme d’une BISN non viable en actions ordinaires. Le gouvernement a confirmé que seuls les passifs non garantis qui sont négociables et transférables et dont le terme à courir est au départ de 400 jours ou plus feront l’objet d’une conversion obligatoire. Le passif-dépôts sera exonéré et les éléments de passif émis et non renégociés avant la date de mise en œuvre feront l’objet d’un droit acquis et seront donc exclus. Le nouveau pouvoir de conversion conféré par la loi proposé complétera les exigences relatives aux fonds propres d’urgence en cas de non-viabilité qui s’appliquent à toutes les institutions de dépôt fédérales et qui prévoient la conversion d’instruments de fonds propres non ordinaires, comme les actions privilégiées et les titres de créance subordonnés, en actions ordinaires advenant la non-viabilité de l’institution.

Le gouvernement a confirmé qu’une nouvelle exigence minimale en matière de capacité d’absorption des pertes serait imposée aux BISN. D’après le document de consultation d’août 2014, il s’agirait d’une nouvelle mesure en matière de fonds propres que les BISN devraient respecter en faisant la somme de leurs fonds propres réglementaires et de leurs créances de premier rang non garanties admissibles aux fins de recapitalisation interne. Les consultations internationales menées dernièrement par le Conseil de stabilité financière sur le document intitulé Adequacy of Loss-Absorbing Capacity of Global Systemically Important Banks in Resolution devraient éclairer le gouvernement dans l’élaboration de cette nouvelle mesure en matière de fonds propres.

Le gouvernement présentera par ailleurs des modifications législatives aux dispositions de la Loi sur la Société d’assurance-dépôts du Canada régissantle redressement et la résolution des banques au Canada, ainsi que des règlements et des lignes directrices connexes. Bien que le document de consultation d’août 2014 laisse entendre que les BISN pourraient devoir adopter une structure de société de portefeuille, le gouvernement a précisé dans le Budget qu’aucune telle exigence ne s’appliquera aux banques canadiennes aux termes des modifications des lois sur le redressement et la résolution des banques.

RENFORCEMENT DU CADRE DE FINANCEMENT DE L’HABITATION

Le gouvernement propose de mettre en œuvre des mesures réglementaires pour limiter l’expansion de l’assurance de portefeuille au moyen de la substitution de prêts hypothécaires dans les blocs assurés, lier l’utilisation de l’assurance de portefeuille aux instruments de titrisation de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (la « SCHL ») et interdire l’utilisation des prêts hypothécaires assurés garantis par l’État à titre de sécurité d’instruments de titrisation qui ne sont pas parrainés par la SCHL. Le gouvernement avait présenté une proposition semblable pour l’essentiel dans le plan d’action économique de 2013 et, comme auparavant, aucune précision n’est donnée sur la mise en œuvre de ces propositions. Ces mesures s’inscrivent toutes dans le cadre des efforts du gouvernement visant à limiter les dettes à la consommation, plus particulièrement les dettes hypothécaires, de même que l’exposition du gouvernement au marché du logement.

SUPERVISION DU SECTEUR FINANCIER

Le gouvernement propose de moderniser, de préciser et d’améliorer la protection des renseignements de surveillance visés par règlement qui sont liés aux institutions financières sous réglementation fédérale. Il est essentiel de protéger la confidentialité des renseignements échangés avec les surveillants si l’on veut assurer une divulgation complète. La législation actuelle s’est révélée insuffisante pour préserver le degré voulu de confidentialité et trop restrictive quant aux circonstances dans lesquelles les renseignements de surveillance peuvent être convenablement échangés.

COOPÉRATIVES DE CRÉDIT

Le gouvernement a indiqué qu’il continuera de travailler avec les intervenants à l’établissement du cadre fédéral applicable aux coopératives de crédit et à la transition des coopératives de crédit provinciales en vue de mettre fin à la supervision fédérale exercée par le BSIF.

RÉGLEMENTATION DES SYSTÈMES DE PAIEMENTS DE DÉTAIL

Le Budget fait mention d’un nouveau processus de consultation portant sur la supervision des systèmes de paiements de détail du Canada, annoncé plus tôt cette semaine. Le document de consultation intitulé Trouver l’équilibre entre la surveillance et l’innovation des systèmes de paiements traite de la façon dont les systèmes de paiements de détail du Canada devraient être réglementés. La surveillance gouvernementale proposée s’appliquerait aux « systèmes nationaux de paiements de détail », dont la portée n’est pas entièrement définie; ces systèmes comprendraient les grands réseaux de cartes de débit et de crédit qui sont de portée nationale ou qui le sont dans une large mesure, et pourraient englober d’autres fournisseurs de services de paiement, comme les entreprises de télécommunications et les fournisseurs d’accès Internet qui offrent des services de paiement.

Il est proposé que les systèmes nationaux de paiements de détail soient réglementés sous trois aspects, à savoir le risque opérationnel, la conduite sur le marché et l’efficacité dans le secteur des paiements de détail. La réglementation du risque opérationnel serait orientée sur la gestion du risque par les systèmes de paiements, ainsi que sur les mesures visant à assurer la sécurité des données, la protection des renseignements personnels des usagers et la protection des fonds des usagers. Aucune proposition expresse n’a cependant été présentée à ce jour.

La réglementation de la conduite du marché assurerait la protection des utilisateurs finaux, qui doit être uniforme pour tous les systèmes de paiements. À cet égard, le document de consultation vise à recueillir des commentaires sur la question de savoir si les codes volontaires actuellement utilisés – y compris leCode de conduite destiné à l’industrie canadienne des cartes de crédit et de débit qui a été récemment modifié (voir notreBulletin Blakes d’avril 2015 intitulé Modification du Code de conduite destiné à l’industrie canadienne des cartes de crédit et de débit – devraient être soutenus par des lois. L’enregistrement obligatoire des fournisseurs de services de paiement ou une licence obligatoire pour ces fournisseurs font également partie des options envisagées (et, si elles étaient adoptées, ces obligations seraient sans doute indépendantes de l’exigence d’enregistrement actuelle applicable aux entreprises de services monétaires en vertu de la législation sur le recyclage des produits de la criminalité). En outre, le document de consultation vise à recueillir des commentaires sur l’application éventuelle des règles de l’Association canadienne des paiements (l’« ACP ») aux paiements « on us » des institutions financières (lorsque les paiements sont effectués entre deux clients d’une même institution financière).

La réglementation de l’efficacité dans le secteur des paiements de détail viserait à décourager les abus de pouvoir sur le marché par les systèmes de paiements de détail importants, tout en encourageant l’adoption de normes techniques facilitant l’interopérabilité des systèmes de paiements nationaux et internationaux.

La  période de consultation prend fin le 5 juin 2015.

ACCÈS DES CANADIENS À DES SERVICES DE TRANSFERT DE FONDS SÉCURITAIRES, FIABLES ET À MOINDRE COÛT

Le gouvernement propose des mesures visant à permettre aux Canadiens d’avoir accès à des services de transfert de fonds sécuritaires, fiables et à moindre coût pour envoyer de l’argent dans des pays en développement. Dans le cadre de ces mesures, le Budget propose l’élaboration d’un site Web qui donnera de l’information sur les prix facturés par les différents fournisseurs de services. Le gouvernement affirme qu’il collaborera avec les institutions financières afin d’évaluer les options possibles pour élargir l’accès aux services de transfert de fonds à moindre coût. Ces mesures imposeraient probablement des obligations de déclaration continues aux fournisseurs de services de transfert de fonds et pourraient se répercuter sur le prix de ces services, en particulier si l’intention est d’obliger les fournisseurs à offrir une option de service de base à faible coût. On ne sait pas pourquoi ni comment ces initiatives cibleraient les transferts de fonds vers les pays en développement seulement.

MODERNISATION DU CADRE DE RÉGIE D’ENTREPRISE DU CANADA

Le gouvernement propose d’apporter des modifications à la Loi canadienne sur les sociétés par actions (la « LCSA ») en ce qui concerne la mixité, le processus d’élection des administrateurs, les communications avec les actionnaires et la transparence des sociétés. Le Budget stipule que des modifications se rapportant aux lois régissant les coopératives et les sociétés à but non lucratif seront également introduites afin d’assurer une harmonisation constante entre les lois fédérales. Soulignons que le Budget ne fait aucunement mention de laLoi sur les banques, de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt ni de la Loi sur les sociétés d’assurances, et ce, même si les cadres de régie d’entreprise de ces lois sont calqués sur la LCSA.