De juridisch interessante strijd rondom de vestiging van Decathlon buiten kernwinkelgebieden in Zuid-Holland wordt voortgezet. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland hebben de raad van Schiedam een reactieve aanwijzing gegeven omdat het bestemmingsplan “Sportplaza Harga” in strijd is met de Verordening Ruimte 2014. Decathlon en de raad hebben de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verzocht deze reactieve aanwijzing te schorsen. Bij uitspraak van 6 juni 2016 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen.

Achtergrond

De gemeenteraden van Schiedam en Den Haag waren voornemens bestemmingsplannen vast te stellen die voorzien in grootschalige detailhandel op perifere locaties (detailhandel buiten centra), waarmee onder meer de vestiging van een Decathlon (een Franse sportwarenhuisketen) mogelijk wordt gemaakt. Deze bestemmingsplannen zouden in strijd zijn met artikel 2.1.4 lid 3 aanhef en onder a van de Verordening Ruimte 2014 (VR). Artikel 2.1.4 lid 1 VR bepaalt dat een bestemmingsplan uitsluitend voorziet in nieuwe detailhandel kort gezegd binnen centra. Artikel 2.1.4 lid 3 aanhef en onder a VR bevat hierop een aantal uitzonderingen: buiten centra is toegestaan detailhandel in de volgende categorieën: “detailhandel in auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano’s, surfplanken, tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen en brand- en explosiegevaarlijke goederen.” (zogenoemde perifere detailhandel). Deze regeling betreft een zogenoemde brancheringsregeling als bedoeld in artikel 3.1.2 lid 2 aanhef en onder b Besluit ruimtelijke ordening.

Omdat sportwarenhuizen, zoals een Decathlon, niet worden genoemd in de limitatieve lijst van 2.1.4 lid 3 aanhef en onder a VR, heeft de Kroon bij Koninklijk Besluit (KB) van 21 november 2015 onder meer op verzoek van Decathlon en anderen deze bepaling geschorst onder het gelijktijdig treffen van een voorlopige voorziening. Deze voorlopige voorziening strekt ertoe dat aan de hiervoor aangehaalde limitatieve lijst in artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR wordt toegevoegd: “en detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel“. Zie over dit KB ons eerdere blogbericht.

Vervolgens heeft de Schiedamse raad op 26 mei 2016 het bestemmingsplan dat voorziet in vestiging van de Decathlon vastgesteld. GS hebben hierop bij besluit van 4 maart 2016 een reactieve aanwijzing als bedoeld in artikel 3.8 lid 6 Wro gegeven, die ertoe strekt dat de planregels die grootschalige detailhandel in sportartikelen met bijbehorende ‘try and buy’ mogelijk maken, geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan. De reactieve aanwijzing is gegeven wegens strijd van deze planregeling met artikel 2.1.4 lid 1 jo lid 3 onder a VR, omdat de Decathlon volgens GS (ook) niet geschaard kan worden onder de bij het KB bij wijze van voorlopige voorziening toegevoegde “restcategorie”.

Decathlon en de raad hebben beroep ingesteld tegen de reactieve aanwijzing en hebben tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.

Betoog Decathlon en raad

De raad en Decathlon betogen dat de reactieve aanwijzing niet op artikel 2.1.4 lid 3 onder a van de Verordening kan worden gebaseerd. Zij voeren hiertoe aan dat de aanwijzing onvoldoende is gemotiveerd, waarbij onder meer verwezen wordt naar het arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2011, C-400/08 (Commissie tegen Spanje), op grond waarvan volgens hen een nadere motivering over de rechtvaardiging van het besluit is vereist met het oog op het recht van vrije vestiging.

Ook betogen zij dat aan de aanwijzing een onjuiste uitleg van de genoemde bepaling uit de Verordening ten grondslag is gelegd. Deze wijze van toepassen is bovendien in strijd met artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) (vrijheid van vestiging) en met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn).

Oordeel voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter overweegt dat toewijzing van het schorsingsverzoek ertoe leidt dat de plandelen die door de reactieve aanwijzing zijn geraakt, weer herleven. Daardoor ontstaat er een directe bouwtitel voor het sportwarenhuis. In het geval dat in de bodemprocedure tegen de bestreden reactieve aanwijzing dit besluit in stand zou worden gelaten, kan die uitkomst niet meer van betekenis zijn voor de uitkomst van eventuele procedures tegen de intussen verleende omgevingsvergunningen voor het bouwen (zie in dit kader ook het blog van Tijn Kortmann over de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie). De voorlopige voorziening zou daarmee in feite geen voorlopig karakter hebben. Hierdoor bestaat alleen aanleiding voor het schorsen van de bestreden reactieve aanwijzing als op voorhand duidelijk is dat het besluit in de bodemprocedure niet in stand kan blijven.

Hierop overweegt de voorzieningenrechter dat in de reactieve aanwijzing is onderbouwd waarom grootschalige detailhandel in sportartikelen zich onderscheidt van de genoemde detailhandel in artikel 2.1.4 lid 3 VR. Het grootste deel van het assortiment van een dergelijke detailhandel leent zich voor verkoop in een centrum en het is volgens GS dan ook niet noodzakelijk dat deze voorziene grootschalige detailhandel in sportartikelen buiten de kern en niet bij een bestaande winkelconcentratie wordt gevestigd.

De voorzieningenrechter stelt daarnaast vast dat de raad en Decathlon niet betwisten dat een deel van het assortiment in sportartikelen ook op een centrumlocatie kan worden verkocht. Decathlon betoogt echter dat het concept als geheel zich niet goed leent voor vestiging in het centrum vanwege onder meer de ‘try and buy’-voorzieningen en dat de ruimtelijke effecten gelijk zijn aan de detailhandel genoemd in lid 3. Gelet op de onderbouwing van de reactieve aanwijzing acht de voorzieningenrechter dit echter onvoldoende voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het besluit in de bodemprocedure niet in stand kan blijven. De voorzieningenrechter wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2014 waarin is geoordeeld dat het voorkomen van onaanvaardbare leegstand in de kernen en het beschermen van de ruimtelijke kwaliteit op de bestaande perifere detailhandelslocaties als ruimtelijke belangen kunnen worden beschouwd die het geven van een reactieve aanwijzing kunnen rechtvaardigen. Ook in dit aspect ziet de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding om te oordelen dat op voorhand duidelijk is dat het besluit in de bodemprocedure niet in stand kan blijven.

De voorzieningenrechter overweegt verder dat deze procedure zich niet leent voor beantwoording van de vraag hoe het door de Kroon bij wijze van voorlopige voorziening aan artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR moet worden uitgelegd. Beantwoording van deze vraag is van belang voor beantwoording van de vraag in hoeverre deze bepaling in strijd is met artikel 49 VWEU en de Dienstenrichtlijn. Beantwoording van deze vervolgvraag leent zich evenmin voor beantwoording in deze procedure, te minder nu de Afdeling over vergelijkbare bepalingen bij uitspraak van 13 januari 2016 prejudiciële vragen gesteld aan het Europese Hof van Justitie.

Aangezien het antwoord op deze vragen niet vaststaan, kan ook wat deze aspecten niet worden geconcludeerd dat op voorhand duidelijk is dat het besluit in de bodemprocedure in stand kan blijven. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot schorsing daarom af.

Observaties

  • Deze uitspraak past bij het karakter van een voorlopige voorziening als “orde”-maatregel. Indien toewijzing van een schorsingsverzoek leidt tot een onomkeerbare situatie, is voor die toewijzing slechts plaats indien op voorhand duidelijk is dat het besluit in de bodemprocedure niet in stand kan blijven. Van die situatie is volgens de voorzieningenrechter geen sprake.
  • Voor de beantwoording van de belangrijke vragen in hoeverre de brancheringsregeling in artikel 2.1.4 VR toelaatbaar is in het licht van artikel 49 VWEU, de Dienstenrichtlijn en de goede ruimtelijke ordening en in hoeverre de reactieve aanwijzing in dat licht rechtmatig is, zal moeten worden gewacht op de bodemuitspraak. Op het eerste gezicht ligt het voor de hand dat die bodemuitspraak pas kan worden gedaan, nadat het Europese Hof van Justitie antwoorden heeft gegeven op de bij Afdelingsuitspraak van 13 januari 2016 gestelde prejudiciële vragen. Het Hof zal onder meer nagaan in hoeverre dergelijke brancheringsregelingen, waarmee beoogd wordt onaanvaardbare leegstand in kernen te voorkomen en de ruimtelijke kwaliteit op de bestaande perifere detailhandelslocaties te beschermen, gerechtvaardigd zijn om dwingende redenen van algemeen belang en of het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt.
  • Totdat de prejudiciële vragen beantwoord zijn, zal de door Decathlon bestreden reactieve aanwijzing vermoedelijk in stand blijven.

Gegevens uitspraak

Voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 6 juni 2016

ECLI:NL:RVS:2016:1551

Zaaknummer 201602379/2/R4