Etat des lieux Tout le monde à peu près le sait : en matière de contentieux disciplinaire, c’est à l’accusation, c’est- à-dire au Collège de l’ACPR sur la base des éléments dégagés par la mission de contrôle, de caractériser les faits reprochés à l’établissement poursuivi, concrètrement le grief.

Cette règle simple, protégée constitutionnellement (DDHC) et conventionnellement (CEDH), les établissements régulés (et leurs conseils) avaient parfois reproché à la Commision des sanctions de s’en écarter sensiblement.

Certes, la jurisprudence du Conseil d’Etat estime qu’en matière disciplinaire, il n’est pas exigé la production par de preuves irréfutables. Un faisceau d’indices peut parfois suffire à établir le manquement. Cette jurisprudence admet notamment que dans le cas où l’établissement est le seul à disposer d’éléments permettant de confirmer ou d’infirmer un manquement souligné par la mission de contrôle dans ses constats, c’est à lui qu’il incombe d’apporter ces éléments, à peine de voir son silence interpréter négativement (Sanct. Commission bancaire 30 juillet 2003, Comptoir français de l’or, n° 248686 ; Sanct. ACPR, 10 janvier 2013, BPC, n° 2012-04 et n° 2012-04 bis ; Sanct. ACPR 18 juin 2013, Arca Patrimoine, n° 2012-07).

La difficulté tient au fait que les services de contrôle de l’ACPR (mais c’est également vrai pour l’AMF) sont souvent en charge du travail de prouver le non-respect d’un texte, c’est-à-dire une omission de l’établissement régulé. De cette difficulté, était née la pratique consistant à constater l’omission et à laisser à l’établissement la charge de la contredire ou, le cas échéant, de la justifier.

La question de la charge de la preuve dans ces circonstances faisait ici l’objet de débats. Le constat d’une simple simple « vraisemblance » des griefs suffit-elle à sanctionner un établissement ? C’est à cette question qu’a répondu la Commission des sanctions de l’ACPR, décision qui est transposable au cas de l’AMF.

Les faits en cause

Dans une décision récente, la commission des sanctions de l’ACPR a montré les limites de cet exercice1.

En un mot, il était reproché à un établissement de ne pas avoir respecté les dispositions relatives au droit au compte. Ces dernières donnent la possibilité à toute personne physique ou morale qui se heurte à une refus d’ouverture de compte par les banques qu’elle contacte, de demander à la Banque de France de contraindre gratuitement un établissement à l’accueillir comme client et à lui fournir une gamme de services bancaires dits « de base » (chèque de banque et carte à autorisation systématique notamment).

En l’occurrence, la mission de contrôle avait comparé deux nombres :

  • Le nombre de personnes qui avaient été désignées par la Banque de France comme bénéficiant d’un droit au compte ;
  • Le nombre de personne qui étaient « ressorties » de la banque avec un compte assorti des services bancaires de base.

Sur ce second point, la mission de contrôle avait noté que des clients avaient souscrit non pas un compte gratuit, mais une offre tarifée octroyant des services supplémentaires aux services bancaires de base.

Il n’en falllu pas beaucoup plus à la mission de contrôle, puis au Collège, pour considérer que la banque n’avait pas proposé les services bancaires de base, les contraignant à souscrire à l’offre tarifée.

Ce à quoi l’établissement répondit : « prouvez le nous ! ».

Le comparatif de ces deux nombres ne permettait pas, selon l’établissement, de prouver que le droit au compte avait été refusé, mais que certaines clients bénéficiant de la lettre de désignation de la Banque de France n’étaient pas venus ou qu’ils avaient préféré bénéficier de services tarifés.

La Commission des sanctions, dans une première décision, avait fait application de sa jurisprudence traditionnelle, indiquant qu’il appartient à l’établissement de démontrer qu’il a satisfait à ses obligations légales, c’est-à-dire qu’il a proposé le droit au compte.

C’était, selon l’établissement, renverser la charge de la preuve : il appartenait d’abord à la poursuite de prouver ses accusations. Sur la base de ses preuves, l’établissement devait ensuite répondre.

Le 14 octobre 2015, le Conseil d’Etat a annulé la décision de la Commission des sanctions. La Haute Juridiction administrative le fait sur la base d’un attendu qui aurait pu être plus clair, indiquant en un mot (i) que c’est d’abord à la poursuite d’apporter la preuve des faits reprochés et (ii) qu’il appartenait à la Commission des sanctions d’inviter l’établissement à fournir des justifications sur ces deux chiffres, sans pouvoir le condamner sur ce seul fondement.

L’affaire revînt donc devant la Commission des sanctions. Celle-ci ne s’y est pas trompée et a compris le message du Conseil d’Etat en constatant que les faits rapportés par la poursuite étaient insuffisants pour caractériser le grief.

Perspectives

Que retenir de cette décision ?

Un précepte simple : le rapport de contrôle, doit, luimême, contenir tous les éléments suffisants pour caractériser le grief.

Il n’est pas question de se suffire d’élements rendant « vraisembable » le manquement, pour reprendre les termes du Conseil d’Etat : la preuve doit être apportée de manière satisfaisante par la poursuite dès la notification de griefs.

Alors que les moyens de défense semblaient se rétrécir au fur et à mesure des décisions, voilà une nouvelle parcelle d’espoir pour les établissements renvoyés devant la Commission des sanctions.