“Ook dieren hebben liefde nodig”, zei Willem Duys ooit in een tv-reclame voor hondenvoer. Ook bestuurders en interne toezichthouders hebben tegenspraak nodig, zou een hedendaagse pendant kunnen zijn. Dat geldt zeker voor semipublieke organisaties.

In het rapport Van tweeluik naar driehoeken (mei 2014) constateert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid dat maatschappelijke ontwikkelingen hun uitwerking niet hebben gemist op zorg, onderwijs en volkshuisvesting. Door ontzuiling, schaalvergroting en professionalisering zijn de mensen uit beeld geraakt om wie het eigenlijk gaat. De omvang en de complexiteit van organisaties zijn groter geworden, en daarmee de risico’s.

Eigen tegenspraak organiseren

“Het aantal ogen dat meekijkt, is niet meegegroeid”, aldus WRR-lid Mark Bovens. En als de maatschappelijke meerwaarde dan onvoldoende wordt verankerd, rijst de vraag: van wie zijn deze organisaties nog? De boodschap van de WRR is dat semipublieke organisaties hun interne checks and balances beter op orde moeten krijgen. Zij dienen daartoe hun eigen tegenspraak te organiseren en daarover publieke verantwoording af te leggen. Brancheorganisaties kunnen hier een stimulerende rol spelen. En desnoods moet de overheid ingrijpen. Aldus werkt de kuur van ‘voorwaardelijke zelfregulering’ die de WRR voorschrijft. De WRR is niet de eerste, en niet de laatste, die vingers op zere plekken heeft gelegd in semipublieke sectoren. Een commissie onder leiding van Femke Halsema bepleitte in 2013 ‘lastige gesprekken’, tussen bestuurders onderling, tussen toezichthouders en bestuurders, en tussen toezichthouders en ‘alle mogelijke stakeholders die feedback op gedrag kunnen geven’. En onlangs kraakte een parlementaire enquêtecommissie nog harde noten over woningcorporaties.

Het kabinet pleegt op dergelijke rapporten te reageren met veel instemming, niet altijd met veel woorden, meestal niet met veel acties. Aan het rapport van de WRR heeft het kabinet nog geen A4 besteed: “Het initiatief voor betere interne governance ligt bij instellingen en sectoren zelf.” De speciale ministeriële commissie Vernieuwing Publieke Belangen, in 2012 opgericht, wordt nu alweer opgeheven.

“De overheid schrijft niet voor hoe instellingen de interne kwaliteitsbewaking moeten organiseren, wel dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit primair bij de instellingen ligt”, aldus de recente kabinetsbrief over de borging van publieke belangen. Inspecties houden toezicht, maar de primaire verantwoordelijkheid ligt bij professionals, bestuurders en de interne toezichthouder. “Dit legt op elk van deze actoren een verantwoordelijkheid om de eigen rol goed in te vullen en om effectief met de andere schakels te interacteren.”

Lines of defense

De WRR ziet three lines of defense: de raad van bestuur, de raad van toezicht en derde partijen. Het eerste interne weerwerk moet al tot stand komen via collegiaal bestuur; de WRR heeft niet veel op met een eenhoofdige leiding. De tweede verdedigingslinie wordt gevormd door de raad van toezicht, die een tegenspeler moet zijn van het bestuur. Maar dit ‘tweeluik’ is kwetsbaar. De raad van toezicht is afhankelijk van de informatie van het bestuur. Krijgt de raad voldoende inzicht in de complexe materie? En gebeurt dat op tijd?

De WRR wil naar ‘driehoeksrelaties’, waarin derde partijen bestuurders en leden van de raad van toezicht scherp houden. Andere belanghebbenden hebben een controlerende functie en versterken de legitimiteit van de organisatie. Op verschillende manieren kunnen belanghebbenden een stem krijgen. Lichte vormen zijn maatschappelijke adviesraden en cliëntenraden. In zwaarderevarianten hebben zij recht op inlichtingen, onderzoek of zelfs instemming met strategische beslissingen.

Extern toezicht

“Externe toezichthouders zijn gebaat bij een goed functionerend intern stelsel van checks and balances”, schrijft de WRR. Zij moeten in de gaten houden of de governance wordt versterkt. Als de zelfregulering te weinig resultaat oplevert, kunnen zij criteria opnemen in hun toezichtkader en vervolgens instellingen daarop aanspreken. Het kabinet vindt dat externe toezichthouders meer moeten letten op interne verhoudingen binnen organisaties. Zij moeten voldoende zicht hebben op wat binnen instellingen gebeurt. Daarom dienen ze ook medezeggenschapsorganen en de raad van toezicht in te schakelen.

In de praktijk bestaat nog terughoudendheid in de contacten tussen interne en externe toezichthouders, bleek dit najaar tijdens een bijeenkomst van beroepsvereniging Vide. Interne toezichthouders voelen niet altijd de ruimte om externe toezichthouders te vertellen over hun ervaringen. Kunnen zij daartoe zelf contact zoeken? En zijn die contacten denkbaar buiten de bestuurders om? Voor de ene interne toezichthouder bleek het ‘niet vanzelfsprekend’ dat het bestuur aanwezig is, juist om ‘vrijuit’ te kunnen praten. Voor een inspecteur voelde het juist ‘ongemakkelijk’; intern en extern toezicht kunnen elkaar ondersteunen, en daar hoort de bestuurder bij te zijn. Overigens kan de vraag naar checks and balances ook gesteld worden in de richting van externe toezichthouders zelf. Praktiseren zij wat zij preken? Rechters toetsen hun besluiten, ministers dragen een (systeem-)verantwoordelijkheid, maar genereren deze mechanismes voldoende tegenspraak? Of moet ook daar meer ruimte komen voor ‘derde partijen’?

Greep

Het kabinet legt het initiatief voor betere interne governance bij semipublieke instellingen en sectoren zelf, maar ondertussen verstevigt de politiek haar greep. Zo ligt er het plan om de geschiktheid te toetsen van raden van toezicht van woningcorporaties. Ook zijn er initiatieven om de interactie tussen de interne en externe toezichthouder te versterken. Bij vermoedens van ‘ongeregeldheden’ geldt dan een meldingsplicht voor de interne toezichthouder. En de externe toezichthou der voorziet de interne toezichthouder van dezelfde informatie als de bestuurder.

Zowel de WRR als het kabinet legt een zware verantwoordelijkheid bij interne toezichthouders. Zij zouden een ‘Handvestgroep intern weerwerk’ moeten starten om best practices te stimuleren, stelt de WRR. Volgens het kabinet moeten interne toezichthouders primair dienstbaar zijn aan het publieke belang en de dienstverlening aan de burger. Niet de instelling zelf hoort centraal te staan in hun denken en doen.

Bij deze verantwoordelijkheid past dat raden van toezicht in de spiegel kijken die de WRR hen voorhoudt. De ervaring leert dat er ongelukken kunnen gebeuren als de checks and balances niet robuust zijn. En er is een ander belang. Slaagt de zelfregulering onvoldoende, dan moet het externe toezicht intensiever worden. Ook zal het kabinet zich dan de aanbeveling van de WRR herinneren om basisnormen en beginselen op te stellen.

Test

Het afwegingskader van de WRR kan door bestuurders en interne toezichthouders worden gebruikt om de governance te testen. Dat geldt overigens niet alleen voor semipublieke sectoren, maar ook daarbuiten. Hoe zijn de relaties binnen het bestuur en met het interne toezicht georganiseerd? Op welke manier krijgen derde partijen, binnen of buiten de instelling, een stem? Daarbij gaat het niet alleen om structuren, maar ook om cultuur en gedrag.

De WRR heeft aanbevolen de reflectieve functie van rijkstoezichthouders te versterken, onder meer door hen in een ‘staat van de sector’ ontwikkelingen en problemen te laten signaleren en agenderen. Zo kan ook van interne toezichthouders enige reflectie over governance worden gevraagd, bijvoorbeeld in de vorm van een ‘staat van de tegenspraak’.