Bij brief van 23 november 2015 heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu de Tweede Kamer geïnformeerd over de voorgenomen aanpassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking (de “Ladder”). Met de aanpassing wil de Minister zorgen voor een oplossing voor de door de praktijk ervaren knelpunten bij de toepassing van de Ladder.

Doel en strekking Ladder

De huidige Ladder trad op 1 oktober 2012 in werking als motiveringsvereiste in het Besluit ruimtelijke ordening (“Bro”) (het betreft de artikelen 1.1.1 lid 1 aanhef en onder i en j en artikel 3.1.6 leden 2 – 4 Bro). De Ladder sterkt tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. Artikel 3.1.6 lid 2 Bro vergt daartoe dat in de motivering van een ruimtelijk besluit dat voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, drie ‘treden’ worden doorlopen ten einde het bevoegd gezag in staat te stellen een gedegen oordeel over de aanvaardbaarheid van de nieuwe stedelijke ontwikkeling te geven. De wijze waarop gemeenten deze treden hebben doorlopen, heeft in de afgelopen jaren zeer veel jurisprudentie voortgebracht.

Aanleiding aanpassing

Signalen uit de praktijk en de zich ontwikkelende jurisprudentie hebben ertoe geleid dat de Minister een proces is gestart met betrokken partijen om te verkennen welke knelpunten de toepassing van de Ladder kent. Uit dit proces is de Minister gebleken dat met name het onduidelijke begrippenkader, de toepassing van de Ladder bij globale en flexibele bestemmingsplannen, de onderzoekslasten en de regionale afstemming een bottleneck vormen.

Jurisprudentieanalyse

Ondanks het bestaan van deze knelpunten blijkt uit jurisprudentieonderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de Minister dat in 70% van de Afdelingsuitspraken waarin strijdigheid met de Ladder als grond werd aangevoerd, die grond is afgewezen. Uit dat onderzoek blijkt daarnaast ook, dat ook indien de Ladder niet van toepassing is, het nut en de noodzaak van een bepaalde ontwikkeling moet worden gemotiveerd. De Ladder in het Bro geeft een nadere invulling aan artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”), dat luidt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaard. Het knelpunt van het onderzoek en de onderzoekslasten reikt daarom verder dan de Ladder alleen: het heeft te maken met de onderzoeksverplichtingen in het algemeen.

Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt ten slotte dat de gevolgen van leegstand voor het woon-, leef- en ondernemersklimaat een belangrijke rol zijn gaan spelen in het ruimtelijke ordeningsrecht. De Minister verwijst in dat kader onder andere naar de Afdelingsuitspraak van 5 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY5093, Gst. 2013/13 m.nt. J.C. van Oosten en C.N.J. Kortmann) waaruit blijkt dat gemeenten inzichtelijk moeten maken in hoeverre zij de gevolgen van leegstand aanvaardbaar achten en “onder ogen zien”.

Wat zijn de voorgenomen wijzigingen?

De Minister is van plan om voor de verschillende knelpunten een oplossing uit te werken die inhoudelijk met de koepels wordt afgestemd. De oplossing zou kunnen liggen in een aanpassing van de Ladder zelf, een verbetering van de Handreiking of het maken van nadere afspraken met provincies en gemeenten. Verduidelijking van het begrippenkader staat in ieder geval op het programma. Het – volgens de Minister – lastige begrip ‘actuele regionale behoefte’ zal zodanig worden aangepast, dat het leidt tot een vereenvoudiging van de toepassing in de praktijk, onder andere bij globale en flexibele bestemmingsplannen. De Minister overweegt daarbij het begrip het begrip ‘nut en noodzaak’ te gebruiken.

Planning

Het streven van de Minister is om de Ladder vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet te vereenvoudigen en uiterlijk 1 januari 2017 in werking te laten treden. Voor die tijd zal een vervolgmeting worden uitgevoerd door het Planbureau voor de Leefomgeving over de toepassing van de Ladder. In het voorjaar 2015 zal de Minister de Tweede Kamer nader informeren over de uitwerking van de beschreven uitgangspunten.

Observaties

De Minister overweegt terecht dat de Ladder een nadere invulling vormt van artikel 3:2 Awb. Ook kan artikel 3:46 Awb worden genoemd, op grond waarvan een besluit berust op een deugdelijke motivering. Verder blijkt uit de jurisprudentie, zoals de Minister opmerkt, dat indien een ruimtelijk besluit voorziet in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, in algemene zin het nut en de noodzaak daarvan moeten worden aangetoond (zie bijvoorbeeld ABRvS 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1908, r.o. 6 – 6.1; ABRvS 26 november 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5314, r.o. 2.5.1; ABRvS 16 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0975, r.o. 4 – 4.1). Indien sprake is van een te kleine ontwikkeling die niet als nieuwe stedelijke ontwikkeling kan worden gekwalificeerd, dan ontslaat dat het bevoegd gezag niet van de plicht de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende ruimtelijke besluit te onderbouwen (ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2143, r.o. 5.3 – 5.4). Dat geldt ook in het geval van conserverende bestemmingen (bijvoorbeeld ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2929, r.o. 9.2), waarbij de behoefte aan een ruimtelijke ontwikkeling relevant is bij de beoordeling of de conserverende bestemming nog steeds een passende bestemming is in het kader van een goede ruimtelijke ordening (ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2062, r.o. 5.5 – 5.6).

Gelet op bovenstaande jurisprudentie, kan worden betwijfeld in hoeverre de Ladder zelfstandige motiveringseisen stelt naast de goede ruimtelijke ordening en de artikelen 3:2 en 3:46 Awb. Wel kan worden vastgesteld dat de Ladderregeling de aandacht heeft gevestigd op deze motiveringseisen.

Hoe dan ook menen wij dat de Ladder een belangrijke rol speelt bij het “op de kaart zetten” van het streven naar zorgvuldig ruimtegebruik en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand. In die zin heeft de Ladderregeling een zelfstandig bestaansrecht.

In hoeverre de voornemens van de Minister daadwerkelijk zullen leiden tot een aanpassing van de wettekst van de Ladder moet worden afgewacht. De aandacht dient wat ons betreft niet zozeer uit te gaan naar een wijziging van de wettekst, maar naar een verdere verduidelijking van de wijze waarop een toelichting van een ruimtelijk besluit kan voldoen aan artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Een aanpassing van de Handreiking op dit punt, bijvoorbeeld in de vorm van “best practices” die de toets van de Afdeling hebben doorstaan, zou zeer welkom zijn bij partijen die betrokken zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen.