Il principio chi inquina paga: la lettura del Consiglio di Stato (sentenza 4225/2013) conferma le statuizioni dell’Adunanza Plenaria 23/2013 e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (sentenza del 5 marzo 2015 – causa C-534/13, che Sviluppo e Territorio aveva già commentato qui). Non reggono le interpretazioni ministeriali che tendevano ad un allargamento della nozione di “soggetto responsabile”.

Di seguito i commenti di Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato pubblicati su Il Sole 24 Ore del 16 novembre 2015 con un focus sulle azioni esperibili in caso di vendita di siti inquinati. 

Se il proprietario è incolpevole non deve bonificare

Di Guido Inzaghi e Rosemarie Serrato

Dal Consiglio di Stato arriva un sostegno ai proprietari di terreni da bonificare che non sono direttamente responsabili dell’inquinamento. Applicando il principio “chi inquina paga” i massimi giudici amministrativi hanno circoscritto gli oneri del proprietario incolpevole ai soli interventi urgenti di prevenzione di danni (Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 4225 del 10 settembre 2015).

Il Consiglio di Stato interviene sul punto dopo la sentenza della Corte di Giustizia del 4 marzo 2015.

La rilevanza della questione deriva anche da un orientamento non univoco della giurisprudenza di merito, nonostante la pronuncia dell’Adunanza Plenaria 25/2013.

All’inizio dell’anno, per citare un esempio, (sentenza n. 2509 del 12 febbraio 2015), il TAR Lazio ha stabilito che se è vero che sul proprietario incolpevole non gravano obblighi di bonifica, è altrettanto vero che sullo stesso grava l’obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza.

Sostiene il TAR Lazio che “la messa in sicurezza del sito è misura di correzione di diffusione o propagazione di danni; conseguentemente rientra nell’ambito delle precauzioni (…) che gravano sul proprietario o detentore del sito e, non avendo finalità sanzionatoria e/o risarcitoria, non presuppone l’individuazione dell’eventuale responsabile”.

Di opinione diversa è il Consiglio di Stato nella sentenza del settembre scorso. La complessa vicenda oggetto della decisione del Consiglio di Stato riguarda, ai fini che qui rilevano, una società, proprietaria incolpevole di un sito inquinato, diffidata dal Ministero dell’Ambiente ad adottare misure di messa in sicurezza d’emergenza per impedire l’ulteriore diffusione della contaminazione.

Secondo il Ministero:

  • il proprietario di un bene immobile deve rispondere anche del danno da inquinamento che il terreno continua a cagionare;
  • il principio “chi inquina, paga” deve essere inteso nel senso che la locuzione “chi” non vada riferita solo a colui che, attraverso una condotta attiva, abbia abusato del territorio immettendo o facendo immettere materiali inquinanti, ma anche a colui che, con la propria condotta omissiva o negligente, “nulla faccia per ridurre o eliminare l’inquinamento”.

La tesi del Ministero è stata smentita dal Consiglio di Stato, il quale ha osservato che il proprietario di un’area inquinata, non responsabile dell’inquinamento, ha una mera facoltà di porre in essere misure di riparazione.

Il Consiglio di Stato, ha stabilito che:

  1. il proprietario, è tenuto soltanto ad adottare le misure di prevenzione ovvero “le iniziative per contrastare un evento, un atto o un’omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia”;
  2. gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione;
  3. se il responsabile della contaminazione non è individuato, la bonifica è eseguita dalla pubblica amministrazione.

Ma il rischio per il proprietario incolpevole è che la pubblica amministrazione recuperi le spese sostenute dalla vendita forzata del bene a bonifica avvenuta.

Non solo. Le spese sostenute per gli interventi di bonifica dalla pubblica amministrazione sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree, esercitabile anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.

Il privilegio e la ripetizione, però, possono essere esercitati solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile oppure l’impossibilità (o l’infruttuosità) di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto.

Il proprietario non responsabile dell’inquinamento che spontaneamente provvede alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento.

Sono quattro le strade per rivalersi

Secondo il Codice dell’Ambiente il proprietario incolpevole che abbia eseguito la bonifica può rivalersi su chi ha inquinato il terreno (ammesso che sia individuabile e solvibile).

In ogni caso, il proprietario incolpevole di un sito inquinato non è comunque obbligato a bonificare l’area contaminata, ma si espone al rischio che vi provveda la pubblica amministrazione recuperando i costi mediante la vendita del terreno e restituendo al proprietario l’eventuale eccedenza tra il ricavato e i costi di bonifica.

Quindi, la compravendita di un sito inquinato espone l’acquirente al rischio di non poter disporne concretamente sia perché la contaminazione potrebbe impedire l’uso per cui l’area è stata acquistata, sia perché il proprietario si vede esposto alla sua sostanziale espropriazione.

Nel caso in cui l’acquirente abbia svolto una due diligence sul terreno maturando la consapevolezza del rischio, la gestione della fattispecie si risolve attraverso la previsioni di idonee garanzie contrattuali.

Ma in assenza di queste ultime quali sono i rimedi? Le strade sono, di fatto, quattro:

1) Responsabilità del venditore per vizi ovvero mancanza di qualità della cosa venduta. Il venditore di un sito inquinato può essere ritenuto responsabile per i vizi della cosa (Cass., 9.2.2015, n. 239) e non può beneficiare della disposizione (art. 1491, c.c.) che lo esonera dalla garanzia ove i vizi siano facilmente riconoscibili, posto che nel caso di vendita di sito contaminato non può ritenersi facilmente riconoscibile il vizio, in quanto non individuabile ad un esame superficiale della cosa, né è possibile ricomprendere nella diligenza dell’acquirente l’onere di farsi assistere da persona particolarmente esperta, in grado di accertare la natura del bene con l’impiego di conoscenze e mezzi tecnici (Cass., 27.2.2012, n. 2981).

D’altro canto, l’acquirente può contestare al venditore anche la mancanza di qualità essenziali per l’uso a cui è destinata. Ma entrambe le azioni considerate si prescrivono in un anno dalla consegna, quindi in un termine molto breve.

2) Ordinaria azione di risarcimento del danno. Altra tutela dell’acquirente, svincolata dai brevissimi termini di prescrizione previsti nella precedente ipotesi, è costituita dalla configurabilità di una vendita aliud pro alio (cioè in cui il bene venduto è ritenuto completamente diverso da quello pattuito). È la tesi accolta dal Tribunale di Verona (21.11.2012, n. 2491) che ha ritenuto sussistere tale ipotesi per la vendita un terreno nel quale erano stati riscontrati rifiuti idonei a rendere il sito inedificabile e i cui i costi di bonifica erano così elevati da rendere l’edificazione, nei fatti, antieconomica.

3) Nullità della compravendita per mancata menzione dell’onere reale nel certificato di destinazione urbanistica. Sempre a tutela dell’acquirente è stata considerata anche la possibilità di ritenere nulla la compravendita di un terreno inquinato in ragione della mancata menzione nel certificato di destinazione urbanistica (che deve accompagnare la compravendita di aree con estensione superiore a 5.000 mq.) dello stato di contaminazione del suolo.

La Cassazione ha però rigettato la tesi, ritenendo che la stessa derivi solo dalla mancata allegazione del certificato e non possa estendersi a un’omissione nel contenuto stesso del certificato (Cass., 2.2.2012, n. 2982).

4) Risarcimento del danno extracontrattuale. Il proprietario incolpevole che non abbia eseguito la bonifica (che non può, quindi, agire nei confronti del responsabile per il recupero delle spese di bonifica) e che abbia perso la proprietà dell’area a seguito dell’azione della p.a., potrà infine agire nei confronti del responsabile dell’inquinamento, che non coincida con il venditore, per ottenere il risarcimento del danno extracontrattuale.

FOCUS

1. Le soglie di rischio

Un sito è un’area in senso lato (suolo, aria, ecc.) comprese strutture edilizie e impiantistiche. E’ potenzialmente contaminato quando gli inquinanti sono superiori alle soglie predeterminate per legge (valori di concentrazione soglia di contaminazione, CSC). Occorrono la caratterizzazione e l’analisi di rischio per determinare l’inquinamento sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).

Un sito è inquinato quando i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR) sono superati.

2. Le concentrazioni

Per determinare lo stato di inquinamento di un sito, occorre fare riferimento alle: concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), cioè i livelli di contaminazione al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito specifica.

Sono concentrazioni soglia di rischio (CSR), i livelli di contaminazione il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica. I livelli di concentrazione così definiti costituiscono i livelli di accettabilità per il sito.

3. Le procedure

Per verificare lo stato di inquinamento di un sito occorre:

  • il piano di caratterizzazione che definisce l’assetto del sito, verificare la presenza di contaminazione e sviluppa un modello concettuale del sito, che rappresenta l’interazione tra lo stato di contaminazione del sottosuolo e l’ambiente. Il Piano è la base per l’analisi di rischio, con cui vengono identificati i livelli di contaminazione residua accettabili (CSR);
  • l’analisi di rischio, cioè l’analisi specifica degli effetti sulla salute umana derivanti dall’esposizione all’azione delle sostanze contaminanti.

4. Le emergenze

Possono essere necessari altri interventi prima della bonifica:

  • messa in sicurezza d’emergenza: interventi immediati in ipotesi di contaminazione repentine, per contenere la diffusione degli agenti inquinanti;
  • messa in sicurezza operativa: per i siti dove è in corso un’attività. Sono misure per garantire un adeguato livello di sicurezza, in attesa di ulteriori interventi da realizzarsi alla cessazione dell’attività.
  • messa in sicurezza permanente: l’insieme degli interventi atti a isolare in modo definitivo le fonti inquinanti e a garantire corretto livello di sicurezza.

5. I soggetti

Il responsabile dell’inquinamento deve porre in essere tutti gli adempimenti previsti dal Codice dell’Ambiente.

Il proprietario non colpevole ha come unico obbligo di attuare le misure di prevenzione in quanto “misure di somma urgenza, da adottare entro le prime ventiquattro ore dall’evento”; può essere tenuto a rispondere dei costi della bonifica nei limiti del valore del sito una volta bonificato. Il proprietario può decidere di effettuare la bonifica eventualmente rivalendosi sul responsabile dell’inquinamento sia per i costi della bonifica sia per il maggior danno.