Le 16 février 2016, le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles du Québec, Pierre Arcand, a déposé à l'Assemblée nationale un livre vert (le « Livre vert ») soulignant les cinq orientations du ministère concernant l'acceptabilité sociale pour les projets de mise en valeur des terres publiques et des ressources naturelles au Québec. Ce Livre vert est la plus récente initiative du Chantier sur l'acceptabilité sociale lancé par le ministère de l'Énergie et des Ressources naturelles (le « MERN ») en 2014 relativement à l'acceptabilité sociale des projets d’exploitation des ressources naturelles au Québec.

ACCEPTABILITÉ SOCIALE

La notion d'acceptabilité sociale a été abordée dans plusieurs projets de mise en valeur des ressources naturelles ayant récemment fait les manchettes au Québec. Le concept s’apparente à celui d’un permis social d'exploitation, expression plus couramment utilisée à l'extérieur du Québec. Bien qu’elle soit très populaire et souvent considérée comme une condition préalable à l’approbation de certains projets, l'acceptabilité sociale demeure un concept vague.

Il n'existe pas de définition universellement reconnue de l’acceptabilité sociale. LeBureau des audiences publiques sur l'environnement (le « BAPE »), dans son rapport sur le gaz de schiste, a récemment cité une définition selon laquelle l'acceptabilité sociale est : « Le résultat d’un processus par lequel les parties concernées construisent ensemble les conditions minimales à mettre en place, pour qu’un projet, programme ou politique s’intègre de façon harmonieuse, et à un moment donné, dans son milieu naturel et humain » (Guide pratique de l’acceptabilité sociale : pistes de réflexion et d’action, Julie Caron-Malenfant et Thierry Conraud). 

Constatant l’absence de consensus sur la définition d'acceptabilité sociale, le Livre vert propose la définition suivante : « L’acceptabilité sociale est essentiellement la résultante d’un processus de consultation dans lequel promoteur, élus, organismes, groupes et citoyens discutent ensemble sur les conditions permettant la réalisation ou non d’un projet de développement ». Le Livre vert tente de clarifier l'approche du gouvernement du Québec quant à la notion d'acceptabilité sociale, et cible cinq orientations visant à moderniser les outils et les pratiques du gouvernement à cet égard. Ces cinq orientations sont les suivantes :

  1. Mieux faire connaître les rôles et les responsabilités du MERN en matière de planification et de gestion du territoire;
  2. Rendre plus transparents et plus participatifs les mécanismes de planification et de conciliation des usages dans les plans d’affectation du territoire public (PATP) et les actualiser;
  3. Assurer la mise en place de processus prévisibles d’information et de consultation à toutes les étapes d’un projet;
  4. Favoriser un partage des bénéfices des projets de développement énergétique et minier avec les communautés d’accueil;
  5. Renforcer la capacité d’analyse du MERN sur les impacts, les retombées économiques et les répercussions des projets en assurant la prise en compte des facteurs d’acceptabilité sociale.

Le Livre vert fournit des détails sur la façon dont ces orientations se traduiront en pratique et énonce un certain nombre de mesures que le gouvernement du Québec entend prendre. Les entreprises exerçant des activités dans les secteurs des mines et de l'énergie au Québec devraient suivre de près l’évolution de ces orientations. Aux fins de ce bulletin, nous nous concentrerons sur les orientations 3, 4 et 5, qui proposent diverses mesures.

ORIENTATION 3 : MISE EN PLACE D'UN PROCESSUS DE CONSULTATION

Le Livre vert souligne la nécessité d'entamer un processus de consultation sur les questions clés du projet, y compris les préoccupations des communautés d'accueil, des Premières Nations et des promoteurs de projets le plus tôt possible, soit au stade de la conception du projet. Cette approche vise à permettre au promoteur d’améliorer un projet donné et ainsi d’encourager son acceptation par la communauté locale. Le Livre vert comprend une mise en garde indiquant que la mise en place d’un processus de consultation par un promoteur n’implique d’aucune façon que son projet sera accepté et autorisé par le gouvernement du Québec.

Le MERN estime que l'accent quant à l'acceptabilité sociale ne devrait être que sur la communauté d'accueil. Cet aspect est important pour les projets qui pourraient être controversés dans les centres urbains, mais qui sont bien accueillis dans les communautés régionales plus petites accordant davantage d’importance à la création d’emplois, ou encore pour les projets qui ont la faveur du grand public, mais auxquels les intervenants locaux s’opposent. Le Livre vert précise qu’en s’opposant à un projet, une communauté d'accueil a la capacité d’en refuser l’approbation. Cependant, on y mentionne clairement que la décision finale d’autoriser un projet revient au gouvernement, qui doit également en déterminer les conditions d’autorisation.

Le MERN rédigera des lignes directrices relatives aux meilleures pratiques pour la consultation du grand public, ainsi que des lignes directrices destinées aux promoteurs qui tiennent compte des facteurs d'acceptabilité sociale.

De plus, le Livre vert précise que le MERN demeure tenu de consulter et d'accommoder les Premières Nations, le cas échéant, avant la délivrance des autorisations d’un projet. D’ailleurs, les autres obligations du MERN envers les Premières Nations restent les mêmes. Le gouvernement du Québec a également indiqué qu’il mettra à jour son guide intérimaire sur la consultation avec les Premières Nations publié en 2008.

ORIENTATION 4 : PARTAGE DES BÉNÉFICES

Dans le Livre vert, le gouvernement reconnaît notamment la nécessité de créer des mécanismes de partage des bénéfices découlant de projets de mise en valeur des ressources énergétiques et minérales avec les communautés d'accueil. En outre, le Livre vert propose d'établir des programmes de formation de la main-d'œuvre adaptés aux membres de la communauté d'accueil. Il souligne également l'importance pour les entreprises de conclure des accords tant avec les Premières Nations qu’avec les communautés locales. Le MERN semble établir un lien entre la conclusion d'un accord avec la communauté locale et l’obtention de l’acceptabilité sociale. Il est important de noter que la Loi sur les mesures de transparence dans les industries minière, pétrolière et gazière adoptée récemment au Québec exige que de tels accords soient rendus publics si la valeur monétaire de ceux-ci est supérieure à 100 000 $ CA. Pour en savoir davantage à ce sujet, vous pouvez consulter notre Bulletin Blakes de novembre 2014 intitulé Transparence dans le secteur extractif canadien : nouveau projet de loi mettant en place des normes de déclaration obligatoire et notre Bulletin Blakesde juin 2015 intitulé Entrée en vigueur de la Loi sur les mesures de transparence dans le secteur extractif.

ORIENTATION 5 : ANALYSE DES IMPACTS ET DES RÉPERCUSSIONS DES PROJETS

Le MERN a annoncé la mise en place d’un bureau indépendant d’analyse des retombées économiques et financières des projets majeurs (le « Bureau d’analyse des retombées économiques »). Lorsque ce dernier aura été établi, certains projets québécois seront examinés par le BAPE quant aux impacts environnementaux, mais également par ce nouveau Bureau d’analyse des retombées économiques pour ce qui est de leurs impacts économiques. Aucun détail n'a encore été fourni sur la façon dont ce nouveau Bureau d’analyse des retombées économiques sera mis en place. Le Livre vert indique que les conclusions du nouveau Bureau d’analyse des retombées économiques en lien avec un projet donné seront rendues publiques. La mise en place de ce bureau fait suite aux recommandations de la Fédération des chambres de commerce du Québec, qui a longtemps plaidé en faveur de sa création.

Par ailleurs, le Livre vert propose la mise en place d’un bureau des projets majeurs au sein du MERN, afin d’aider les projets à cheminer dans le système et d’assurer la coordination entre les différentes unités responsables de la délivrance des autorisations. Cette idée semble être inspirée de l’initiative FrontCounterBC de la Colombie-Britannique, un service à guichet unique où les clients des ministères et des organismes provinciaux chargés des ressources naturelles peuvent obtenir tous les renseignements et les autorisations dont ils ont besoin.

CONCLUSION

La prochaine étape consistera à examiner la question de l’acceptabilité sociale et à en clarifier le concept dans le cadre d’une commission parlementaire qui sera tenue pour développer les cinq orientations et les principales propositions énoncées ci-dessus.