El 07 de mayo de 2015, la Comisión Accidental de Conciliación presentó a la Plenaria del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (“PND”). El texto conciliado incluye nuevos aspectos y reformas a la normativa minera vigente, cuyos aspectos más importantes son:

Devolución de áreas para la formalización minera. (Artículo 19 del texto conciliado)

Se autoriza la devolución de áreas por decisión propia del beneficiario de un título minero, aun cuando sus títulos mineros no se superpongan con solicitudes de legalización de minería tradicional. Lo anterior, con el fin de contribuir a la formalización y a la reubicación de pequeños mineros tradicionales que hayan llevado a cabo actividades de explotación dentro de zonas de restricción ambiental o social y que en consecuencia, necesite reubicación.

El Gobierno Nacional deberá reglamentar las condiciones para la aceptación de la devolución y/o renuncias de áreas para los fines de formalización. Ésta medida busca facilitar los procesos de formalización de mineros tradicionales que están siendo promovidos por el Ministerio de Minas y Energía (“MME”), y desbloquear algunas áreas que no han podido ser devueltas por los actuales titulares por la interpretación que ha adoptado la Agencia Nacional de Minería y la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia en relación con la renuncia total y parcial de los títulos mineros.

Adicionalmente, en el texto conciliado se establecen mecanismos estrictos de protección ambiental para el otorgamiento de subcontratos de formalización minera como lo son: (i) la obligatoriedad de tramitar y obtener una licencia ambiental, (ii) hasta tanto se obtenga la licencia ambiental, el pequeño minero debe dar aplicación a las Guías Minero Ambientales, y (iii) la prohibición de constituir áreas para la formalización minera o celebrarse subcontratos de formalización en zonas de reserva en los términos de la Ley 2 de 1959.  

Solicitudes de formalización de minería tradicional en trámite. (Artículo 19 del texto conciliado)

El texto conciliado conserva la redacción inicial del Proyecto de Ley del PND. De esta manera, recordamos que el PND establece un término de 2 años a partir de la expedición del mismo, para resolver las solicitudes de formalización de minería tradicional que actualmente están en curso.

Este término será relevante en la medida que resolverá la situación de los títulos mineros en los que actualmente se adelantan actividades de explotación tradicional, amparadas por una solicitud de legalización.

En cualquier caso, no es claro que ocurre si la solicitud de legalización no ha sido resuelta en los dos años, lo que puede generar inseguridad jurídica tanto para el solicitante como para quienes tengan interés en el área.

Evaluación de los instrumentos de manejo y control ambiental en los trámites de actividades mineras de pequeña escala. (Artículo 19 del texto conciliado)

Como aspecto relevante, en el texto conciliado se ordena a las autoridades ambientales que se pronuncien de fondo y de manera inmediata sobre las solicitudes de instrumentos de manejo y control ambiental de las actividades mineras de pequeña escala amparadas por títulos mineros, que no hayan sido resueltas en los términos previstos en la regulación correspondiente, so pena de que el funcionario responsable se haga acreedor de una sanción disciplinaria por falta grave.

Esta medida busca agilizar el estudio de los instrumentos de manejo y control ambiental de las actividades mineras que generan menor impacto ambiental, con el fin de descongestionar los trámites ambientales.

Superposición de áreas de yacimientos de hidrocarburos no convencionales y títulos mineros.(Artículo 20 del texto conciliado)

En el texto conciliado se establece en caso de que las partes llegaren a un acuerdo operacional para el desarrollo de ambos recursos, la autoridad minera podría autorizar la suspensión de los títulos mineros sin afectar el tiempo contractual. Entendemos que dicha suspensión se autorizaría para permitir un manejo integrado y coordinado de ambas actividades.

Como aspecto adicional, en el texto conciliado se establece que el MME debe delimitar las zonas estratégicas para el desarrollo minero-energético en un término no mayor a doce meses, contados a partir de la entrada en vigencia del PND.

Por su parte, se eliminó la facultad del MME para determinar las condiciones en las cuales se daría el manejo integrado de las operaciones, en caso de que no haya acuerdo entre las partes.

El PND no establece los lineamientos de los acuerdos operacionales ni las directrices que debería seguir el MME al momento de regular el desarrollo de las operaciones conjuntas en caso de superposiciones de áreas.

Por su parte, se considera que el término que se concedió para delimitar estas zonas no es suficiente para adelantar los estudios necesarios para determinar el potencial minero de las mismas. Adicionalmente, el término determinado en el artículo no es susceptible de prórroga. De esta manera, no es claro qué ocurriría si no se han determinado las áreas en los doce meses otorgados para ello, lo que puede generar inseguridad jurídica tanto para el titular minero como para el interesado en explotar los hidrocarburos no convencionales.

Clasificación de tipos de minería. (Artículo 21 del texto conciliado)

El texto conciliado conserva la redacción inicial del Proyecto de Ley del PND. Así las cosas, reiteramos  que las actividades mineras se clasificarán en minería subsistente, pequeña minería, mediana minería y gran minería, las cuales deberán ser definidas por el Gobierno Nacional. Los factores que tendrá en cuenta el Gobierno Nacional para definir y establecer requisitos el número de hectáreas y producción según el tipo de mineral.

Esta clasificación será relevante en la medida que se fijen políticas públicas claras y equitativas para cada sector de la minería y en consecuencia se genere estabilidad jurídica.

Es importante anotar que la Ley 685 de 2001 eliminó la clasificación de tipos de minería y el PND las vuelve a establecer.

Capacidad económica. (Artículo 22 del texto conciliado)

La Ley 1382 de 2010, regulaba la capacidad económica del titular minero, requisito que fue eliminado con su anulación judicial. Luego, los Decretos 935 y 1300 de 2013, establecieron requisitos de capacidad económica para solicitantes de títulos mineros. Sin embargo, dichos decretos se encuentran demandados y fueron temporalmente suspendidos por el Consejo de Estado.  

En el texto conciliado del PND se mantiene la reactivación de la acreditación de capacidad económica para el otorgamiento de un título minero. Sin embargo, es importante mencionar que se elimina la exigencia de la acreditación de la capacidad económica a los beneficiarios de una cesión de derechos dentro del trámite de un contrato de concesión así como el tributo del 10% por cesión del título minero.

Adicionalmente, el texto conciliado determina que la exigencia de la acreditación de la capacidad económica, solo se contempla para las propuestas de contrato de concesión que se presenten a partir de la vigencia del PND, dejando a salvo las propuestas que se encuentran en estudio antes de la vigencia del mismo.

La pertinencia de este artículo dependerá de los parámetros que fije el Gobierno Nacional para determinar cuál es la capacidad económica requerida al titular minero. Es muy importante que no se restrinja la participación de las compañías junior de exploración que son fundamentales en el ciclo minero.

Gestión social en los proyectos mineros. (Artículo 22 del texto conciliado)

La minuta del contrato de concesión minera deberá ser modificada para incluir la obligación del concesionario de elaborar y ejecutar Planes de Gestión Social que deberán contener los programas de desarrollo social, los proyectos y actividades correspondientes que deberán ser determinados por la Autoridad Minera.

Como aspecto adicional, el texto conciliado determina que la verificación del cumplimiento del Plan de Gestión Social por parte de la Autoridad Minera hará parte del proceso de fiscalización y podrá financiarse con los ingresos que se deriven de este proceso.

La modificación de la minuta de contrato de concesión ya fue reglamentada por la Resolución 898 del 26 de diciembre del 2014, y los contratos de concesión firmados después de esa fecha ya incluyen esta modificación. De acuerdo con la Resolución 898, el Plan de Gestión Social se debe presentar junto con el programa de trabajos y obras.   

Integración de áreas. (Artículo 23 del texto conciliado)  

La Ley 685 del 2001 (Código de Minas), regulaba la integración de áreas para títulos mineros que fueran contiguas o vecinas. Sin embargo, no era clara la posibilidad de integrar áreas que no fueran colindantes. El PND aclara la posibilidad de integrar áreas de un mismo yacimiento, aun cuando éstas no sean vecinas o colindantes. No obstante, la Autoridad Minera puede acordar nuevas condiciones contractuales y pactar contraprestaciones adicionales a las regalías. Esta disposición deberá ser reglamentada por el Gobierno Nacional.

Adicionalmente, el texto conciliado hace la salvedad de que la integración de áreas en ningún momento dará lugar a prórrogas de los títulos mineros.  

Al respecto es importante mencionar que la integración de áreas ya fue reglamentada mediante el Decreto 467 del 17 de marzo de 2015 y la Resolución 209 del 14 de abril de 2015.

Cierre de minas. (Artículo 24 del texto conciliado)

El Gobierno Nacional determinará las condiciones, aprovisionamiento de recursos y garantías para ejecutar el Plan de Cierre y Abandono de Minas, desde la etapa de exploración, incluida la etapa de construcción y montaje. Así como la aprobación y cumplimiento del mismo. Es importante mencionar, que el Código de Minas no regula el procedimiento para el cierre de minas.
Como aspecto adicional, y en relación con los pasivos ambientales, el texto conciliado determina que el Gobierno Nacional deberá establecer y liderar la puesta en marcha de una estrategia integral para la identificación, atención y remediación ambiental de las áreas mineras en situación de abandono, o que hayan sido afectadas por extracción ilícita de minerales. Especialmente aquellas que representen una grave afectación ambiental, un riesgo para las personas, sus bienes y actividades, e infraestructura de línea vital.

La identificación de pasivos ambientales no estaba regula por la legislación minera, sin embargo, en este  artículo el PND no determina un plazo para el establecimiento e implementación de la estrategia de atención y remediación de las áreas afectadas.

Cálculo del canon superficiario. (Artículo 27 del texto conciliado)

El texto conciliado, continuó calculando el canon de acuerdo con el número de hectáreas y el año de exploración en el que se encuentre el título. Sin embargo, disminuyó el valor determinado para los ocho primeros años de la etapa de exploración, para títulos con más de 151 hectáreas y aumentó el valor del octavo año de exploración en adelante, dependiendo del número de hectáreas. Como sigue:

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Para las etapas de construcción y montaje y exploración adicional, se pagará el último canon pagado durante la etapa de exploración.

Estos ajustes solo serán aplicados a los contratos de concesión que se perfeccionen con posterioridad a la vigencia de la Ley.

Área de reserva estratégica minera. (Artículo 20 del texto conciliado)

Se reitera la posibilidad de declarar áreas mineras estratégicas tal como se contemplaba en el Plan Nacional de Desarrollo Anterior las cuales serán otorgadas mediante procesos de selección objetiva.

Sin embargo, en este proyecto se incluye la facultad de delimitar dichas áreas indefinidamente, siempre y cuando se encuentren libres.

Adicionalmente, en el texto conciliado se adiciona lo siguiente: (i) Estas áreas no podrán ser declaradas en áreas delimitadas como páramos y humedales o zonas de exclusión de acuerdo con lo dispuesto por la normativa vigente, y (ii) en los Contratos Especiales de Exploración y Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se podrán establecer reglas y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en el Código de Minas.

Por su parte, continúa la posibilidad de declarar áreas de reserva para la formalización de pequeños mineros sobre las áreas libres o aquellas que sean entregadas por el titular minero bajo la figura de devolución de áreas para la formalización minera.

Es importante anotar que tal y como fue publicado el 20 de mayo de este año, el Consejo de Estado suspendió provisionalmente los efectos jurídicos de las normas que crearon 516 zonas mineras estratégicas en 22 departamentos del país, con una extensión de 20.470.200 hectáreas (Resolución 180241/12 del Ministerio de Minas y Resoluciones 0042/12 y 429/13 de la Agencia Nacional Minera). En consecuencia, la aplicabilidad de este artículo dependerá de la decisión final que sobre este particular tome el Consejo de Estado.  

Protección y delimitación de páramos. (Artículo 173 del texto conciliado)

El texto del PND mantiene vigente la prohibición de adelantar actividades  de exploración y explotación de recursos naturales no renovables y la construcción de refinerías de hidrocarburos en áreas determinadas como páramos. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá delimitar las áreas de páramos al interior del área de referencia definida en la cartografía generada por el Instituto Alexander Von Humboldt a escala 1:100.000 o 1:25.000. Las áreas que no sean incluidas en la delimitación serán objeto de ordenamiento y manejo integral por parte de las entidades territoriales, de conformidad con los lineamientos que establezcan las corporaciones autónomas regionales. En el área de referencia que no sea incluida dentro del área del páramo delimitada, no estará permitido otorgar nuevos títulos mineros.

Por su parte, y con el fin de velar por los derechos adquiridos, el  PND determina que las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables que cuenten con contrato y licencia ambiental o con el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, otorgados con anterioridad al 9 de febrero de 2010 para actividades mineras, podrán seguir ejecutándose hasta su terminación, sin posibilidad de prórroga.  

Sin embargo, el mismo PND determina que las Autoridades Ambientales deben revisar las licencias ambientales otorgadas antes del término señalado y en caso de incumplimiento de los términos y condiciones de las mismas, se dará lugar a la caducidad del título minero de conformidad con la legislación minera o a la revocatoria de la licencia ambiental.

Adicionalmente, se establece que si a pesar de la existencia de licencia ambiental no es posible mitigar, corregir o compensar los posibles daños ambientales en el área delimitada como páramo, no se podrá seguir desarrollando la actividad minera. Si bien el artículo pretende resolver el conflicto actual sobre los derechos adquiridos por titulares de contratos de concesión en las áreas determinadas como páramo, es importante tener en cuenta las limitaciones que se establecen en materia ambiental para el desarrollo de estas actividades en dichas áreas, aun cuando el titular cuente con un contrato de concesión y licencia ambiental.
Prórrogas de las concesiones mineras.

En el texto conciliado se establece expresamente la facultad de seguir solicitando las prórrogas de la etapa de exploración hasta por once años. El interesado en solicitar éstas prórrogas debe cumplir los requisitos técnicos y económicos determinados en el PND y demostrar que se encuentra al día en las obligaciones de pago de canon superficiario y de renovación de la póliza Minero- Ambiental.  La redacción del artículo, excluye el cumplimiento en la presentación de los Formatos Básicos Mineros como requisito para otorgar la prórroga del periodo de exploración.

Por su parte, el texto conciliado determina que para solicitar prórroga del contrato de concesión minera, ésta deberá ser solicitada como mínimo dos años antes de vencerse el periodo de explotación, siempre y cuando el contrato se encuentre a paz y salvo con las obligaciones derivadas del mismo. Adicionalmente, el texto del artículo le da la facultad a la Autoridad Minera de decidir si concede o no la prórroga y de concederla podrá exigir nuevas condiciones frente a los contratos y pactar contraprestaciones adicionales a las regalías.

Adicionalmente, el texto conciliado otorga el derecho de preferencia a los beneficiarios de licencias de explotación que hayan optado por la prórroga de este título y los beneficiarios de contratos de pequeña minería celebrados en áreas de aporte, para obtener nuevamente el área mediante contrato de concesión en los términos establecidos para la prórroga del contrato de concesión.

Trámites pendientes para la aprobación final del pnd.

El presidente de la República, mediante el Decreto 133 del 22 de Enero de 2015, convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias desde el día 6 de Febrero de 2015 hasta el día 15 de Marzo del mismo año. El 7 de Mayo de 2015, fue aprobado el texto por las Plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes. El trámite restante es la sanción presidencial mediante la asignación del número de ley y su posterior publicación.