Bij Koninklijk Besluit van 21 november 2015 heeft de Kroon een bepaling uit de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland geschorst. Deze bepaling strekt ertoe dat alleen een limitatief opgesomde lijst van vormen van detailhandel buiten centra zijn toegestaan. Volgens de Kroon is aannemelijk dat dit limitatieve karakter zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening en de Europeesrechtelijk beschermde vrijheid van vestiging.

Achtergrond

Op 9 juli 2014 hebben provinciale staten van Zuid-Holland (PS) de Verordening Ruimte 2014 (VR) vastgesteld. Deze VR bevat regels waaraan onder meer bestemmingsplannen moeten voldoen. Artikel 2.1.4 lid 1 VR bepaalt dat een bestemmingsplan uitsluitend voorziet in nieuwe detailhandel kort gezegd binnen centra. Artikel 2.1.4 lid 3 aanhef en onder a VR bevat hierop een aantal uitzonderingen: buiten centra is toegestaan detailhandel in de volgende categorieën: “detailhandel in auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano’s, surfplanken, tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen en brand- en explosiegevaarlijke goederen.” (zogenoemde perifere detailhandel).

In de toelichting op artikel 2.1.4 VR staat dat het provinciale detailhandelsbeleid er op is gericht om de detailhandelsstructuur zoveel als mogelijk te versterken en de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen te garanderen. Uitgangspunt van de Verordening is dat detailhandel primair wordt gevestigd in centra. Een uitzondering voor dit vestigingsbeleid geldt voor een limitatieve lijst van perifere detailhandel. In de toelichting staat dat deze branche vanwege aard of omvang van de producten niet of niet goed inpasbaar zijn in de winkelcentra en niet essentieel zijn voor de kwaliteit van deze centra.

De gemeenteraden van Den Haag en Schiedam willen bestemmingsplannen vaststellen die voorzien in grootschalige detailhandel op perifere locaties (detailhandel buiten centra), waarmee onder meer vestigingen van een Decathlon (een Franse sportwarenhuisketen) in beide gemeenten mogelijk wordt gemaakt. Deze bestemmingsplannen zijn in strijd met artikel 2.1.4 lid 1 VR. Ook zijn zij in strijd met artikel 2.1.4 lid 3 aanhef en onder a VR, omdat sportwarenhuizen niet staan vermeld in de limitatieve lijst.

Een aantal bedrijven, waaronder Decathlon, heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu verzocht om onderdelen van de VR voor te dragen voor vernietiging bij Koninklijk Besluit (KB) wegens strijd met het recht. Grondslag voor dit vernietigingsrecht vormen artikel 132 lid 4 Grondwet jo artikel 261 lid 1 Pw. Vernietiging is mogelijk wegens strijd met het algemeen belang of het recht. Op grond van artikel 10:43 Awb kan hangende het onderzoek of er reden is tot schorsing over te gaan, het betrokken besluit worden geschorst. Een besluit waartegen bezwaar of beroep openstaat of aanhangig is, kan niet worden vernietigd (artikel 10:38 lid 2 Awb).

Decathlon betoogt dat de regeling uit de VR in strijd is met artikel 4.1 lid 1 Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Unierecht, in het bijzonder de Dienstenrichtlijn en artikel 49 van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (VWEU)

De Kroon overweegt:

Artikel 4.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels kunnen worden gesteld omtrent de inhoud van – onder andere – bestemmingsplannen.

In artikel 49 van het VWEU is de vrijheid van vestiging verankerd. Beperkingen van de vrijheid van vestiging zijn alleen toelaatbaar als zij worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, waartoe ook het belang van een goede ruimtelijk ordening wordt begrepen. Blijkens jurisprudentie dienen de vestigingsbeperkingen echter wel geschikt, evenredig en noodzakelijk te zijn om de beoogde ruimtelijke doelstellingen te bereiken.

Op basis van een eerste onderzoek is voorshands aannemelijk geworden dat het hierboven genoemde limitatieve karakter zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening en er bovendien gerede twijfel is of de vestigingsbeperkingen voortvloeiend uit de VR kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang en als dat zo is of de beperkingen in concrete gevallen geschikt, evenredig en noodzakelijk zijn.

De Kroon ziet op grond van het voorgaande aanleiding te onderzoeken of bepalingen van de VR op grond van strijd met het recht vernietigd dienen te worden. In afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek acht de Kroon het wenselijk om artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR te schorsen tot 1 april 2016 en met toepassing van artikel 268 Provinciewet een voorziening te treffen om ongewenste gevolgen te voorkomen.

Met dit schorsen en gelijktijdig treffen van een voorziening beoogt de Kroon het mogelijk te maken dat vestiging van nieuwe detailhandel buiten de centra wordt beoordeeld op het criterium van een goede ruimtelijke ordening en niet alleen afhangt van de vraag of die nieuwe detailhandel met name genoemd is in artikel 2.1.4 lid 3 VR. Een bestemmingsplan moet ook kunnen voorzien in andere nieuwe detailhandel dan de branches die genoemd zijn in artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR, mits die detailhandel zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de wel in dat onderdeel genoemde detailhandel.

De voorziening leidt ertoe dat aan de hiervoor aangehaalde limitatieve lijst in artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR wordt toegevoegd: “en detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel

Hoe nu verder?

  • Hoewel tegen een vernietigings-KB beroep open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 274a Pw), geldt dat niet voor een schorsings-KB. Indien de provincie Zuid-Holland op wil komen tegen het schorsings-KB, dient zij zich te wenden tot de civiele rechter.
  • Artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR is geschorst in afwachting van de uitkomst van het onderzoek of die bepaling vernietigd dient te worden. Wat de uitkomst van die procedure betreft en van het eventuele beroep tegen het eventuele vernietigings-KB kan worden opgemerkt dat de goede ruimtelijke ordening een open norm is betreft, waarmee limitatieve lijsten zich minder goed verdragen.
  • Indien artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR strijdig is met de goede ruimtelijke ordening, dan ligt het voor de hand dat die bepaling eveneens strijdig is met artikel 49 VWEU. Strijd met de Dienstenrichtlijn ligt niet voor de hand, omdat volgens de Afdeling de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op detailhandel. Zie daarover mijn eerdere blog.
  • Indien de gemeenteraden de bestemmingsplannen vaststellen en GS geven ter zake een reactieve aanwijzing of appellanten betogen voor de Afdeling dat het bestemmingsplan strijdig is met artikel 2.1.4 lid 3 onder a VR zoals gewijzigd met de bij het KB getroffen voorziening, dan zal de discussie zich met name toespitsen in hoeverre de producten van Decathlon naar aard of omvang van de producten al dan niet of niet goed inpasbaar zijn in centra.