Op 5 april 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat een gebiedsverbod voor de duur van 6 maanden (op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van Amsterdam) niet zonder meer onevenredig is gelet op (onder andere) artikel 172a lid 4 (oud, thans lid 6) Gemeentewet. De vraag is of deze conclusie houdbaar is.

Achtergrond

Appellant heeft al meerdere keren gebiedsverboden gekregen in verband met ordeverstorende gedragingen met betrekking tot harddrugs of daarop gelijkende middelen en omdat hij antecedenten heeft op het gebied van het dealen in harddrugs.

Bij het voorlaatste gebiedsverbod heeft appellant te horen gekregen dat het volgende gebiedsverbod 6 maanden zou duren als hij dezelfde ordeverstorende gedragingen nogmaals zou begaan.

Dit mocht kennelijk niet baten: de burgemeester van Amsterdam heeft op 14 april 2015 aan appellant het bevel gegeven zich uit het ‘dealeroverlastgebied’ te verwijderen en zich gedurende 6 maanden niet in dit gebied op te houden. De burgemeester kan zo’n gebied aanwijzen op grond van artikel 2.8 APV.

Grondslag van het gebiedsverbod

De burgemeester baseert het gebiedsverbod op artikel 2.9A APV van Amsterdam (in werking getreden op 13 juli 2009). Op grond van deze bepaling kan de burgemeester een gebiedsverbod opleggen voor drie maanden aan degene die zich in een overlastgebied ophoudt, mits het aannemelijk is dat hij daar harddrugs of daarmee gelijkende middelen te koop aanbiedt of verkoopt en de aangeschrevene antecedenten heeft op dat gebied.

Dit verbod mag ook voor 6 maanden worden opgelegd aan degenen aan wie een soortgelijk verbod eerder is gegeven en die recidiveert binnen een jaar na dat eerdere verbod.

Gemeentewet: mogelijkheden tot opleggen van gebiedsverboden

Startpunt voor de burgemeestersbevoegdheden (in ieder geval wat gebiedsbeperking betreft) is artikel 172 lid 3 Gemeentewet, waarin de lichte bevelsbevoegdheid voor de burgemeester is geregeld. Dit is een ruime bevoegdheid die de burgemeester op een veelvoud aan manieren kan invullen. Een van die manieren is de oplegging van een kortstondig gebiedsverbod aan een individu.

De burgemeester kan ook een ingrijpender gebiedsverbod opleggen aan (i) first offenders wegens een ernstige verstoring van de openbare orde, of voor (ii) herhaaldelijke verstoring van de openbare orde. Dit verbod duurt ten hoogste drie maanden en kan driemaal drie maanden worden verlengd. De grondslag voor deze bevelsbevoegdheid is thans artikel 172a lid 6 Gemeentewet; toen de burgemeester het gebiedsverbod oplegde, was dat nog lid 4. Deze bepaling is op 1 september 2010 (met een wijziging op 1 juli 2015) aan de Gemeentewet toegevoegd in het kader van te nemen maatregelen ter bestrijding van voetbalvandalisme en ernstige overlast.

Weer een andere mogelijkheid is de noodbevelbevoegdheid uit artikel 175 Gemeentewet, op grond waarvan een burgemeester in noodsituaties een gebiedsverbod kan opleggen.

Relevante overwegingen Afdeling

In de uitspraak van 5 april 2017 betwist appellant niet zozeer dat hij de ordeverstorende gedragingen heeft begaan, als wel bestrijdt hij de juridische grondslag van het gebiedsverbod en de termijn van 6 maanden.

Allereerst oordeelt de Afdeling dat artikel 2.9A APV niet strijdig is met het recht op bewegingsvrijheid uit artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM (r.o. 5). De Afdeling ziet geen aanleiding artikel 2.9A APV onverbindend te verklaren; deze bepaling is gebaseerd op artikel 149 APV en behoeft geen expliciete grondslag in de Gemeentewet.

Vervolgens gaat de Afdeling in op de vermeende strijdigheid met artikel 172a lid 4 Gemeentewet (oud, thans lid 6). De Afdeling gaat echter niet mee in het betoog van appellant (r.o. 6):

  • In artikel 172a Gemeentewet is de bevoegdheid van de burgemeester opgenomen voor het geven van een verwijderingsbevel in het geval van ernstige verstoring van de openbare orde, met een duur van ten hoogste drie maanden.
  • Dit maakt niet dat verwijderingsbevelen met een duur van meer dan drie maanden niet aanvaardbaar zijn.
  • Voorts volgt uit het tweede lid van artikel 2.9A APV dat de bevoegdheid om een verwijderingsbevel met een termijn van 6 maanden te geven, is bedoeld voor de specifieke situatie dat iemand al eerder een verwijderingsbevel heeft gekregen en binnen een jaar de ordeverstorende gedragingen genoemd in het eerste lid opnieuw verricht.
  • De Afdeling ziet gelet op het vorenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat een verwijderingsbevel met een termijn van 6 maanden zonder meer onredelijk is.
  • Overigens wijst de Afdeling nog op het inmiddels inwerking getreden zesde lid van artikel 172a Gemeentewet, waarin is bepaald dat een bevel als bedoeld in dat artikel geldt voor ten hoogste drie maanden, maar tevens dat een dergelijk bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met ten hoogste drie maanden.
  • Gelet hierop kan de geldigheid van een dergelijk bevel zich uitstrekken tot de duur van een jaar.

Slotopmerking

De Afdeling komt kortom om twee redenen tot haar oordeel dat de burgemeester in één keer een gebiedsverbod voor 6 maanden mag opleggen: (i) ingevolge de Gemeentewet kan dit verbod voor de duur van een jaar worden opgelegd, (ii) bovendien is in de APV onderbouwd waarom een verbod van 6 maanden kan worden opgelegd (want: bij herhaling).

Gelet op de tekst van artikel 172a lid 6 Gemeentewet kunnen bij dit oordeel vraagtekens worden geplaatst. In dit artikel is namelijk bepaald dat (i) een gebiedsverbod voor maximaal drie maanden kan worden opgelegd en dat (ii) dit verbod ten hoogste drie keer met drie maanden kan worden verlengd.

Van belang hierbij is de volgende passage uit de Memorie van Toelichting:

Iedere verlenging moet worden aangemerkt als een nieuwe beschikking waartegen beroep openstaat, en iedere verlenging zal ook steeds met redenen omkleed moeten worden. (…) De burgemeester dient een opgelegde maatregel tussentijds te wijzigen ten gunste van de betrokkene, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven. Dit betekent dat – vanuit een oogpunt van proportionaliteit – een opgelegde maatregel wordt beperkt of ingetrokken zodra daartoe aanleiding is. Daarnaast heeft de burgemeester de bevoegdheid op grond van nieuwe feiten of omstandigheden een maatregel tussentijds ten nadele van de betrokkene te wijzigen (uit te breiden). Indien het nieuwe feiten of omstandigheden betreft die geheel of grotendeels losstaan van de gedragingen die aanleiding hebben gegeven tot het oorspronkelijke bevel, ligt het veeleer voor de hand de oorspronkelijke maatregel in te trekken en een nieuwe maatregel op te leggen.

Weliswaar biedt artikel 172a lid 6 Gemeentewet de mogelijkheid om een gebiedsverbod van een jaar op te leggen, maar dan wel met vier beoordelingsmomenten (vier beschikkingen). De hiervoor geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting biedt daarvoor ook aanknopingspunten. Dat is anders dan een gebiedsverbod dat in één keer voor 6 maanden wordt opgelegd. Overigens, volgt men de redenering van de Afdeling, dan zou men ook in één keer een verbod voor een jaar mogen opleggen.

Als de wetgever dat laatste had willen toestaan, zou de wetgever dan niet simpelweg hebben gekozen voor de formulering dat het verbod geldt voor ten hoogste twaalf maanden? Kortom, artikel 2.9A APV lijkt op gespannen voet te staan met artikel 172a lid 6 Gemeentewet.

De toekomst zal leren of deze lijn van de Afdeling gehandhaafd blijft.